IV SO/Wa 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku V. I. o wstrzymanie wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 17 listopada 2018 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek V. I. o wstrzymanie wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W dniach 26 listopada 2018 r. i 20 grudnia 2018 r. Sąd zarządził przedstawienie wniosku niezwłocznie po nadesłaniu przez organ skargi na decyzję, której dotyczy wniosek wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy oraz po zbadaniu jej dopuszczalności. Skarga V. I. na ww. decyzję wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz odpowiedzią organu na skargę wpłynęła do Sądu w dniu 29 stycznia 2019 r. i została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 243/19. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 tej ustawy, tj. jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia przez niego konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie te akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Zatem nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania, a więc nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów administracyjnych, które dla zaistnienia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie posiada atrybutu wykonalności. Ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie orzeka o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie nakłada na jego adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju, a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu. Nielegalny pobyt skarżącego w związku z decyzją odmowną nie wynika z tej decyzji, ale z przepisu prawa i nie jest negatywnym skutkiem tej decyzji. Wobec powyższego charakter decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje, że nie nadaje się ona do wykonania i z tego powodu brak jest podstaw do jej wstrzymania. Brak też jest podstaw, aby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP traktować jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium Polski. Wyjaśnić należy, że cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w powyższym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm.). Należy przy tym podkreślić, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca ma jednak charakter dobrowolny. Jeśli tego nie uczyni w określonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) i wydane rozstrzygnięcie. W aktualnym stanie prawnym niewykonanie obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanym terminie nie stanowi bezpośredniej przesłanki do przymusowego wydalenia. Zatem nie ma bezpośredniego powiązania między odmową zezwolenia na pobyt czasowy a koniecznością opuszczenia Polski, na którą powołuje się skarżący we wniosku. Brak dobrowolnego opuszczenia Polski we wskazanym terminie może być jedynie podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (jak wynika z art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach), która podlega przymusowemu wykonaniu (art. 329 tej ustawy). Powyższe stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OZ 598/14; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1168/17 i z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1394/17 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jak już powyżej wskazano nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a bezpośrednim jej skutkiem nie jest nakaz opuszczenia przez skarżącego terytorium RP. W związku z takim stanem rzeczy nie dochodzi do ziszczenia podnoszonej we wniosku potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej motywowanej koniecznością opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skutek taki nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej obecnie decyzji, lecz decyzji, która może zostać wydana w przyszłości. Nadmienić także należy, że zgodnie z art. 331 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku. Badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wystąpienie, w efekcie wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, ustawowego obowiązku z art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie powoduje ani znacznej szkody, ani też trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji cudzoziemca. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.