V SA 457/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie W składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska Sędzia WSA - Ewa Grochowska- Jung - Joanna Kube (spr.) Protokolant: - Iwona Cichocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...]stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 47 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 orzekającym o niezgodności art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP (o czym ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 2002 r. Nr 78, poz.716), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2002 r. [...]orzekającej o odmowie zameldowania na pobyt stały w budynku przy ul. [...] w W. S. S. z mężem P. S. i córką W. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ostatnio wymienionej decyzji wskazano, że S.S. z rodziną niewątpliwie zamieszkuje w budynku, w którym żąda zameldowania, jednak z uwagi na niezgłoszenie przedmiotowego budynku do użytkowania przez Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową (MSM) "[...]." jako inwestora, budynek ten nie znajduje się w kartotece ewidencji geodezyjnej. Organ wskazał również, że wnioskodawcy zajmują budynek bez tytułu prawnego. Podniesiono, że Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]." podjęła czynności zmierzające do uzyskania wyroku eksmisyjnego osób zamieszkujących w lokalu. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. i uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że w obecnym stanie prawnym (po orzeczeniu TK z 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01) do zameldowania osoby na pobyt stały wymagane jest łączne spełnienie następujących warunków: faktyczne zamieszkiwanie w lokalu (art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) oraz potwierdzenie przez osobę uprawnioną faktu pobytu na druku "zgłoszenie pobytu stałego" (art. 29 ust. 1 tej ustawy). Zatem zdaniem organu pobyt w lokalu ma mieć charakter legalny, czyli zgodny z obowiązującym prawem. W toku postępowania ustalono, że wieczystym użytkownikiem gruntu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość jest Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...].". S. S. była członkiem tej Spółdzielni. Realizowała ona budowę domu systemem gospodarczym, jednakże została definitywnie pozbawiona członkostwa, wobec czego nie otrzymała przydziału przedmiotowego budynku. Wojewoda [...] uznał, że fakt zgłoszenia przedmiotowego budynku do Wydziału Architektury Urzędu Gminy W. oraz niezgłoszenie przez Urząd sprzeciwu przewidzianego w art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nie powoduje powstania jakichkolwiek praw do budynku po stronie zgłaszającego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik S. S. jej ojciec S. P. uznał zaskarżone decyzje za błędne. Podał, że S. S. wbrew twierdzeniom organu, posiada tytuł prawny do budynku przy ul. [...]. Podniósł, że Spółdzielnia "[...]." nie jest inwestorem, lecz jego córka, która indywidualnie finansowała i budowała swój dom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 1 września 2003 r. i 18 września 2004 r. pełnomocnik uczestnika postępowania MSM "[...]" wniosła o oddalenie skargi informując, że S. S. nie posiada żadnych uprawnień do przebywania w budynku przy ul. [...] w W.z tej racji, że Spółdzielnia nie potwierdziła pobytu stałego skarżącej w zajmowanym przez nią budynku. Podkreślono, że skarżąca nie zajmuje przedmiotowego budynku legalnie. Poinformowano, że Spółdzielnia wystąpiła z powództwem o nakazanie opuszczenia i opróżnienia domu przez rodzinę P. i S. oraz, że budynek przy ul. [...] nigdy nie został odebrany technicznie w sposób prawem wymagany. Zdaniem Spółdzielni inwentaryzacja powykonawcza nie jest równoznaczna z odbiorem technicznym oraz dopuszczeniu budynku do użytkowania na gruncie prawa budowlanego i powołano stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 kwietnia 1996 r. sygn. akt V SA 1059/95 oraz z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt V SA 3437/02, oddalających skargi w przedmiocie odmowy zameldowania w bezprawnie zajmowanym, niedopuszczonym do użytkowania budynku mieszkalnym. Wskazano, że obiekt w budowie, nieodebrany technicznie i niedopuszczony do użytkowania oraz nieoznaczony adresem nie jest domem w rozumieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W dniu 20 września 2004 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe, w którym stwierdził, że budynek przy ul. [...] posiada adres i figuruje w rejestrze gruntów. Podał, że dokonany został odbiór techniczny budynku przez wyspecjalizowane firmy, a także samą Spółdzielnię, która wykonała dokumentację techniczną do inwentaryzacji powykonawczej, którą przyjęto [...] czerwca 1994 r. Poinformował, że S.S. podpisała w 1993 r. umowę o dostawę gazu, energii elektrycznej, a także opłaca podatek od przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na obszarze tego Sądu znajduje się siedziba Wojewody [...]– art. 13 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie i wymeldowanie z pobytu stałego lub czasowego jest jedynie rejestracją danych o miejscu pobytu osoby (art. 1 ust. 2), a tym samym nie rodzi ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. Obowiązek meldunkowy wynika wprost z przepisów ustawy (art. 5, art. 6, art. 10, art. 15) i nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji. Wykonywanie tego obowiązku polega na zgłoszeniu wymaganych danych (art. 9 ust. 1, art. 10, art. 15) właściwemu organowi, który dokonuje rejestracji będącej czynnością materialno-techniczną rodzącą skutki prawne. Czynności ewidencyjne podejmowane są zatem na podstawie zgłoszenia osoby wykonującej swój obowiązek meldunkowy, a wyjątki od tej zasady, dopuszczające wydanie decyzji, określone zostały w ustawie (art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 47 ust. 2). W uzasadnieniu do powołanego wyroku z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Trybunał podkreślił, że ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych oraz ochronie praw osób trzecich. Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki (OTK – A 2002/3/34). Trybunał Konstytucyjny powołanym orzeczeniem o sygn. akt K 20/01 orzekł o niezgodności przepisu art. 9 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności z przepisami art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakładał na osobę dokonującą zameldowania się na pobyt stały lub czasowy ponad 2 miesiące obowiązek przedstawienia organowi meldunkowemu potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Przepis ten utracił moc od 19 czerwca 2002 r. Oznacza to, że organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje w zakresie danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem faktycznie zamieszkuje w lokalu. Brak konieczności wykazania się uprawnieniem do lokalu, czy to samoistnym, czy o charakterze pochodnym, nie oznacza jednak, że przesłanką zameldowania jest wyłącznie fizyczna obecność w lokalu. Jest rzeczą oczywistą, że uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. Wyłączone więc będą sytuacje będące następstwem naruszenia posiadania, czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego (art. 171 kodeksu karnego). Nie można bowiem czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, a samowoli nie może sankcjonować instytucja zameldowania (por. wyrok z dnia 5 sierpnia 1997 r. sygn. akt V SA1739/96 – niepublikowany, zbiór komputerowy OBO). Należy jednak rozdzielić kwestię legalności pobytu od kwestii posiadania uprawnień do lokalu. Rozstrzygnięcie tego ostatniego zagadnienia nie jest możliwe w postępowaniu meldunkowym i nie może do tego być wykorzystywany przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stosowanie tego przepisu nie może zastępować kompetencji sądów powszechnych orzekających w sprawach dotyczących roszczeń windykacyjnych i pokrewnych. Nie można zgodzić się z poglądem, że w obecnym stanie prawnym do zameldowania osoby na pobyt stały wymagane jest łączne spełnienie dwóch warunków, a mianowicie faktyczne zamieszkiwanie w lokalu (art. 10 ust. 1 powołanej ustawy) oraz potwierdzenie przez osobę uprawnioną faktu pobytu na druku "zgłoszenie pobytu stałego" (art. 29 ust. 1 ustawy). Należy bowiem mieć na uwadze, że ostatnio wymieniony przepis znajdujący się w rozdziale zatytułowanym obowiązki najemców, właścicieli domów i lokali, administratorów i dozorców domów, zakładów pracy oraz sołtysów jest przepisem kompetencyjnym a nie merytorycznym. Tak więc podstawą odmowy zameldowania na pobyt stały nie może być brak potwierdzenia faktu pobytu przewidziany w tym przepisie. Brak takiego potwierdzenia stanowi natomiast podstawę do wszczęcia przez organ meldunkowy postępowania w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który uprawnia właściwy organ gminy do rozstrzygania o dokonaniu zameldowania i wymeldowania, jeżeli zgłoszone dane zawarte w zgłoszeniu osoby wykonującej obowiązek meldunkowy budzą wątpliwości. Ponadto należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie MSM "[...]." w myśl art. 29 ust. 1 powołanej ustawy nie była podmiotem uprawnionym do potwierdzenia faktu pobytu zgłaszającej wniosek o zameldowanie. Rozważania Sądu zachowują także aktualność na tle nowego brzmienia przepisu art. 29 ust. 1 wprowadzonego przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 887) zmieniającej omawianą ustawę z dniem 1 maja 2004 r. Obecnie ma on treść "właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest obowiązany potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące w tym lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia". W ocenie Sądu, skarżąca wykazała, że jej pobyt w przedmiotowej nieruchomości ma charakter legalny. Zamieszkuje od wielu lat w budynku wybudowanym przez siebie na działce przydzielonej jej przez MSM "[...].". Przedstawiła umowę – zgłoszenie o dostarczenie energii elektrycznej do przedmiotowej nieruchomości, jak również wystawione na jej nazwisko jako użytkownika pozwolenie na roboty budowlano-montażowe instalacji gazowej. Korzysta ona również z zainstalowanej na swoje nazwisko stacji telefonicznej T.. Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego pobyt S. S. w budynku przy ul. [...] nie narusza obowiązującego prawa, a zatem nie ma przeszkód, aby fakt pobytu został zarejestrowany. Na ocenę legalności pobytu skarżącej w lokalu nie ma wpływu powoływany zarówno przez organ, jak i uczestnika postępowania MSM "[...].", fakt wniesienia do Sądu przez Spółdzielnię w dniu [...] lutego 1995 r. pozwu eksmisyjnego przeciwko S.S.., ponieważ postępowanie w tej sprawie (sygn. akt [...]) pozostaje nadal zawieszone (k. 47 akt adm.). Jako podstawa odmowy zameldowania skarżącej była podnoszona również kwestia braku zgodnego z prawem zgłoszenia budynku do użytkowania. Sąd nie podzielił poglądu przywołanego przez uczestnika postępowania Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową "[...].", wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt V SA 3437/02 (niepublikowany). W powołanej wyżej sprawie skład orzekający wskazał, że istnieje powiązanie regulacji prawnej zakresu ewidencji ludności z ewidencją gruntów i budynków i stwierdzając, że przystąpienie przez skarżących do użytkowania budynku nie odbyło się w sposób prawem przewidziany tj. zgodnie z art. 54 i 55 ustawy z 7 lipca 1974 r. 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w konsekwencji uznał, że tylko prawem dozwolone użytkowanie budynku mieszkalnego może doprowadzić do legalizacji pobytu w postaci zameldowania. Zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę nie jest prawnie dopuszczalne ustalenie hipotezy normy prawnej (w tym wypadku przepisu art. 11 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) w oparciu o przepisy prawa zawarte w innych ustawach, do których przepisy będące podstawą działania organu administracji publicznej nie odsyłają. Takie działania są dowolne i naruszają konstytucyjną zasadę praworządności, a przez to zasadę demokratycznego państwa prawnego przez przekroczenie dopuszczalnych granic ingerencji w prawa i wolności jednostki wbrew przepisom prawa (por. glosa aprobująca Barbary Adamiak do wyroku OZ NSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 1963/00, OSP 2003 z. 5 poz. 69 str. 299). O zameldowaniu lub odmowie zameldowania, w razie wątpliwości, muszą decydować przesłanki wywodzone z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w art. 11 ust. 1 określają zakres danych wymaganych przy dokonywaniu czynności zameldowania. Stosownie do tego przepisu osoba zobowiązana do zameldowania się na pobyt stały przedstawia organowi gminy właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza następujące dane osobowe: 1) nazwisko i imiona, 2) nazwisko rodowe, 3) nazwiska i imiona poprzednie, 4) imiona rodziców, 5) nazwiska rodowe rodziców, 6) stan cywilny, 7) imię i nazwisko małżonka oraz jego nazwisko rodowe, 8) płeć, 9) datę i miejsce urodzenia, 10) obywatelstwo, 11) numer PESEL, 12) dotyczące obowiązku wojskowego, w tym stopień wojskowy, nazwę, serię i numer wojskowego dokumentu osobistego z oznaczeniem wojskowej komendy uzupełnień lub poświadczenie o zgłoszeniu się do rejestracji przedpoborowych, 13) adres poprzedniego miejsca pobytu stałego, 14) adres nowego miejsca pobytu stałego, 15) rodzaj, serię i numer dokumentu tożsamości, 16) o wykształceniu. W myśl art. 9 b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zameldowanie następuje pod oznaczonym adresem. Adres określa się przez podanie: w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu, i lokalu (pomieszczenia) oraz nazwy województwa, zaś w innych gminach – nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu (pomieszczenia), nazwy gminy i województwa. Dane, co do adresu mogą zatem budzić wątpliwości, co do tych elementów adresu, a zatem braku miasta, ulicy, domu, lokalu, pomieszczenia, w którym ma nastąpić zameldowanie. Jest oczywiste, że zgłaszający zameldowanie może podać tylko te i takie dane, które znajdują się w stosownych ewidencjach nazw ulic i placów oraz ewidencji porządkowej nieruchomości. W sytuacji więc, gdy wypełniający obowiązek meldunkowy z zachowaniem należytej staranności podaje dane adresowe istniejące w przewidzianych prawem ewidencjach (rejestrach), to należy przyjąć, że organ meldunkowy nie może odmówić zameldowania (por. wyrok z dnia 16 kwietnia 1993 r. sygn. akt V SA 2459/92 (ONSA 1994 Nr 2, poz. 77). Podanie więc nazwy miasta, ulicy, numeru domu wypełnia elementy stanu faktycznego zameldowania. Nie można natomiast wprowadzić do badania tego elementu stanu faktycznego innych okoliczności faktycznych. Również w świetle orzeczenia TK z dnia 27 maja 2002 r. nie można do elementów hipotetycznego stanu faktycznego zameldowania lub odmowy zameldowania przyjąć okoliczności faktycznej uprawnienia do lokalu lub braku uprawnienia do lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja oparta została na niewłaściwej ocenie stwierdzonych faktów i wadliwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych orzekł, jak w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 97 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy.