V SA 830/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Asesor WSA Janusz Walawski (spr.) Protokolant Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu W dniu 12 października 1994 r. M. K. złożyła do Prezydenta Miasta W. podanie o wyrażenie zgody na zamieszczenie w jej dowodzie osobistym, o którego wydanie aktualnie się ubiega, obok nazwiska dotychczas używanego – M. K. nazwiska pierwszego męża – S.. Prezydent Miasta W., decyzją z dnia [...] października 1994 r. nr [...], orzekł o zmianie nazwiska zainteresowanej z M. K. na nazwisko S.–K.. Decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o zmianie imion i nazwisk (Dz. U. z 1963 r. Nr 59, poz. 328 z późn. zm.). W dniu 31 października 2002 r. I. i J. W. złożyli w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego we W. wniosek o "anulowanie" nieważnej z mocy prawa, powyżej określonej decyzji. Podali, że "w celu obejścia prawa o aktach stanu cywilnego, wykorzystano tryb administracyjny do bezprawnego wyłudzenia zmiany nazwiska – naszej matki i babki – M. S., przy użyciu nieważnego dowodu osobistego [...] i fikcyjnego aktu małżeństwa [...]unieważnionego przed sądem w 1991 r.". W odpowiedzi na powyższy wniosek, zastępca dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich w Urzędzie Miejskim we W., w piśmie z dnia [...] listopada 2002 r. wyjaśnił wnioskodawcom, że przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wyjaśnił również, że istnieje zasadnicza różnica między nadaniem nazwiska, a zmianą nazwiska. Jest to regulowane odrębnymi aktami normatywnymi, tzn. ustawami – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz Prawo o aktach stanu cywilnego oraz załatwiane w różnych trybach. Wobec niezłożenia odwołania, decyzja Prezydenta Miasta [...] o zmianie nazwiska stała się ostateczna. Ponadto wnioskodawcy zostali poinformowani, że przedłożony wniosek nie pozostaje w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie meldunkowej o nr [...]. Z przytoczonych powodów, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. I. i J. W., w dniu 3 grudnia 2002 r. złożyli do Wojewody [...] "odwołanie", w którym wnieśli – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1994 r. nr [...]. W treści pisma powołali się na argumenty przedstawione we wniosku z dnia 31 października 2002 r. skierowanym do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego we W.. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1994 r. nr [...] orzekającej zmianę nazwiska M. K. z domu C. na nazwisko S.–K.. Decyzja została wydana na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 i 156 § 1 pkt 2 kpa. W jej uzasadnieniu organ podał, że decyzja o zmianie nazwiska została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. W ocenie organu, przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Od powyższej decyzji zainteresowani złożyli w dniu 6 stycznia 2003 r. odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym podnieśli, że organ pierwszej instancji "nie wyjaśnił wszystkich okoliczności prawnych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy". Wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W., określonej powyżej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – po rozpatrzeniu odwołania – decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że od dnia wydania decyzji przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1994 r., do chwili złożenia przez odwołujących się wniosku o stwierdzenie jej nieważności, upłynęło ponad 8 lat. M. S.–K. nie złożyła od tej decyzji odwołania, tak więc wystąpienie jej córki w 2002 r., jako osoby nie będącej stroną w sprawie wraz z pominięciem terminu wniesienia odwołania przewidzianego w kpa, mogło wywołać inne działanie organu. Jeśli córka M. S.–K. miała świadomość, że jej matka miała ograniczoną zdolność do podejmowania działań, skutkiem czego wprowadzono ją w błąd i posługiwała się sfałszowanymi dokumentami, powinna natychmiast powiadomić o tym prokuraturę. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi złożonej przez I. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1994 r. W skardze skarżąca powołała się na art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 kpa. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy odwołać się do jednej z zasad postępowania administracyjnego, tzn. zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 kpa. W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, uregulowany w rozdziale 13 kpa – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" (art. 154-163 kpa). W art. 156 § 1 kpa zostało wymienione siedem przyczyn nieważności decyzji. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej. Postępowanie to może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 § 3 kpa), której wydanie poprzedzone musi być postępowaniem wyjaśniającym kwestie formalne, tj. czy żądanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot oraz, czy żądanie wskazuje podstawy wymienione w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1, poz. 32). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], przed wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1994 r. nr [...] orzekającej zmianę nazwiska M. K. z domu C. na nazwisko S.–K., zobowiązany był do ustalenia, czy skarżąca i jej syn J. W. korzystają z przymiotu strony w rozumieniu przytoczonego powyżej przepisu. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiegoś podmiotu do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istniej przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji tej kwestii formalnej nie wyjaśnił. Odmowa stwierdzenia nieważności nastąpiła nie ze względów formalnych, lecz z powodu stwierdzenia przez Wojewodę [...] braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyczyny takie mogłyby uzasadniać podjęcie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, o ile osoba wnosząca żądanie posiadałaby legitymację procesową. Reasumując należy stwierdzić, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa i w związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.