V SA/Wa 10/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi O. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. O. Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) – przekazał za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2011 r. Decyzją z dnia ... listopada 2011 r. znak: ... Prezesa Zarządu PFRON odmówił stronie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Na skutek odwołania strony Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... lutego 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wnioskodawca złożył skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 892/12 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z uwagi na uchybienia procesowe. Decyzją z dnia ... listopada 2012 r. nr ... Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał decyzję Prezesa Zarządu PFRON w mocy. Minister wskazał, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister powołał się na stanowisko Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. znak: ..., w którym wskazano, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Minister powołał się także na wyliczenie dochodów publicznych, zawarte w ust. 2 powyższego artykułu. Organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z powyższego wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Podkreślił, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Sądu strona zarzuciła decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej: - art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez przyjęcie, iż środkami publicznymi w rozumieniu tego przepisu są kwoty wynagrodzenia wypłacane pracownikom SP ZOZ, - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez zastosowanie w sprawie i przyjęcie, mimo braku wyraźnego odesłania ustawowego, iż zawarta w tym przepisie definicja "środków publicznych" ma zastosowanie również na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, - naruszenie art. 6 k.p.a. i sformułowanej w nim zasady praworządności poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na treści stanowiska Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 roku. znak: ... nie zaś na przepisach powszechnie obowiązującego prawa, - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do argumentów i zarzutów podniesionych w treści odwołania od decyzji organu I instancji, - naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zasadę równości wobec prawa, to znaczy uzależniającego możliwość wypłaty dofinansowania dla tej samej kategorii pracowników niepełnosprawnych zależnie od tego, czy pracują oni w jednostce prywatnej czy w publicznym ZOZ. Skarżący wskazał, że w ustawie o rehabilitacji społecznej i zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, brak jest definicji pojęcia "środków publicznych", które jest podstawą zastosowania przepisu art. 26b ust. 7 wskazanej ustawy. Minister powołuje się na brzmienie ustawy o finansach publicznych, jednak do takiego zabiegu brak jest podstaw prawnych. Z jednej strony bowiem ustawa o rehabilitacji nie odwołuje się do tego aktu, z drugiej zaś nie ma on szczególnego, nadrzędnego charakteru, np. w systematyce aktów prawnych. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca zawarł w tym wypadku wyraźne odesłanie do innych ustaw, a nie zrobił tego w stosunku do ustawy o finansach publicznych i zawartej tam definicji pojęcia "środków publicznych'', to sięganie wprost do tej definicji jest działaniem contra legem i prowadzi do wyeliminowania możliwości udzielenia dofinansowania dla całego sektora publicznego w tym jednostek ochrony zdrowia prowadzonych w formie zakładu opieki zdrowotnej. Wykładni art. 26b ust. 7 należy natomiast dokonywać z uwzględnieniem jego celu, oraz skutków dla podmiotów będących adresatami ustawy o rehabilitacji, a szczególnie osób niepełnosprawnych. W ocenie strony zakaz dofinansowywania wynagrodzeń finansowanych już ze środków publicznych należy rozumieć w ten sposób, że niedopuszczalne jest podwójne pokrywanie części lub całości wynagrodzeń ze środków zewnętrznych, publicznych - pochodzących od jednostek administracji lub z programów pomocowych (aby żaden podmiot nie uzyskiwał podwójnego dofinansowania na te same wydatki). Dofinansowanie do wynagrodzenia, o którym mowa w art. 26 ustawy jest instrumentem mającym zachęcić do zatrudniania osób niepełnosprawnych i rekompensować trudności, jakie są z tym związane, w szczególności konieczność przygotowania stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, zastosowanie norm pracy itp. Praca niepełnosprawnego masażysty polega dokładnie na tych samych czynnościach i generuje dokładnie te same uwarunkowania zarówno w szpitalu prywatnym, jak i w publicznym ZOZ. Różnicowanie tych podmiotów na gruncie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji byłoby pozbawione sensu. Dofinansowanie do wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej stanowi pomoc wyłącznie dla pracownika, nie zaś dla pracodawcy. Konsekwencją odmowy przyznania tej pomocy przez PFRON będzie zmniejszenie konkurencyjności osób niepełnosprawnych na rynku pracy a w konsekwencji ich zwalnianie, co jest sprzeczne z misją, do jakiej powołany został PFRON. Ponadto różnicowanie podmiotów na "publiczne" i "niepubliczne" w działalności PFRON, w sposób ewidentny narusza zasadę państwa prawa określoną w art. 2 oraz zasadę równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP. Strona podkreśliła, iż brak merytorycznych argumentów, aby różnicować sytuację pracowników niepełnosprawnych w szpitalach publicznych i niepublicznych. Doprowadzenie do masowych zwolnień osób niepełnosprawnych w tych drugich jednostkach, jest sprzeczne z podstawowymi zasadami ustawy o rehabilitacji oraz zwykłym zdrowym rozsądkiem (różnicowanie sytuacji pracownika i perspektywy jego zatrudniania ze względu na status prawny pracodawcy). Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został wprowadzony ustawą z dnia 24 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2004 r., natomiast stosunki prawne (zatrudnienie) osób, co do których wynagrodzenia skarżący domaga się dofinansowania, zostały nawiązane przed tą datą. W związku z tym, w ocenie skarżącego, decyzja Ministra narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, czego jednak organ nie zauważył, gdyż nie dokonał analizy przepisów przejściowych. Skarżący zauważył, że stanowisko Ministra Finansów nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, organ nie wyjaśnił, na gruncie jakiego stanu faktycznego stanowisko to zostało sformułowane, a istnieje prawdopodobieństwo, iż dotyczy ono wyłącznie problematyki prawnopodatkowej. Skarżący powołał się także na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 939/12 oraz V SA/Wa 892/12 wydanych w identycznych sprawach, dotyczących dofinansowania ze środków PFRON za inne miesiące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w przepisie art. 26b ust.7, ustawodawca nie rozróżnia na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. znak: ... - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 2, art. 32 i art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nietrafne jest stanowisko strony skarżącej, że organy w sposób nieuprawniony odwołały się do definicji "środków publicznych" zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o środkach publicznych. Oczywiście w hierarchii źródeł prawa ustawa ta nie ma znaczenia nadrzędnego w stosunku do innych ustaw. Jednak zgodnie z regułami wykładni, skoro ustawa o rehabilitacji nie zawiera odrębnej definicji tego pojęcia , nie zawiera odmienności i wyłączeń , to należy zastosować definicję pojęcia istniejącą w akcie ustawodawczym regulującym w sposób całościowy materię finansów publicznych. Niezależnie bowiem od hierarchii źródeł prawa wszystkie akty prawne obowiązujące na terenie Rzeczypospolitej Polskiej tworzą jeden system prawa. Odwołanie się w niniejszej sprawie do definicji "środków publicznych" zawartej w ustawie o finansach publicznych jest więc w ocenie Sądu uprawnione i prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 kpa, 77 § 1 i 80 kpa). W piśmie z dnia ... października 2011 r. organ I instancji poinformował SP ZOZ w K. o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony (poinformował o prowadzeniu postępowania w kierunku ustalenia czy strona spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy oraz o konsekwencjach uznania strony za jednostkę sektora finansów publicznych wobec treści art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej) a także wezwał skarżącą do wypowiedzenia się co do przedstawionych dowodów i materiałów – czym wyczerpał dyspozycję art. 9 i 10 § 1 kpa. Przed wydaniem decyzji II instancji z dnia ... lutego 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia ... grudnia 2011 r. ponowił wezwanie w trybie art. 10 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.