V SA/Wa 1006/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 3. stwierdza, że uchylona decyzja oraz decyzja której niewążność stwierdzono nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 3 września 2004 r. T. K. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wyjaśnił, iż brak wpłaty składek spowodowany został bardzo trudną sytuacją materialną. Zaznaczył, iż w ostatnim okresie, jego trudną sytuację spotęgowało dodatkowo zdiagnozowanie choroby przewlekłej - astmy, co powoduje konieczność leczenia w specjalistycznej klinice oraz zakup leków. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") odmówił skarżącemu umorzenia składek oraz odsetek za zwłokę. W ocenie Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2004 r. Powyższą decyzję T. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 500/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał Ministra Polityki Społecznej jako organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Wyrokiem z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II GSK 189/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Zakładu od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z dnia [...] października 2004 r. Organ uznał, iż w sprawie brak całkowitej nieściągalności, będącej w myśl art. 28 ust 2 i 3 u.s.u.s. przesłanką do umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Prezesa Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Organ wskazał, iż skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, wykazując w 2005 r. dochód w wysokości 4.178,98 zł, nie zgłaszał likwidacji, co pozwala wnioskować, iż działalność jest opłacalna i rokuje w przyszłości większe zyski. Prezes Zakładu zaznaczył, iż zobowiązany reguluje inne zobowiązania, co pozwala twierdzić, iż traktuje w sposób priorytetowy innych wierzycieli. W ocenie organu, choroba zobowiązanego tj. alergiczne schorzenia górnych dróg oddechowych, astma oskrzelowa oraz alergiczny nieżyt nosa, nie pozbawiają możliwości uzyskiwania dochodu. Podkreślono, iż wnioskodawca z uwagi na posiadane kwalifikacje zawodowe oraz wiek, jest w okresie aktywności zawodowej, a zatem ma możliwość podjęcia pracy i spłaty zadłużenia np. w systemie ratalnym. W skardze na powyższą decyzję T. K. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając Prezesowi Zakładu naruszenie prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Wyjaśnił, iż regulacja zawarta w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. została ustanowiona celem rozciągnięcia możliwości umorzenia zaległych składek podmiotom, które stanęły w obliczu przejściowych problemów finansowych. Wskazał, iż dobitnie o jego trudnej sytuacji świadczy fakt, że nie posiada własnego majątku nieruchomego, wobec czego zmuszony jest korzystać z najmu, zaś jego dochody pozwalają jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjonalnych. Zaznaczył, iż organ nie uwzględnił faktu, że uzyskiwany przez niego dochód jest bardzo niski i wynosi 348 zł miesięcznie. Ponadto, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); dalej: "k.p.a." wskazując, iż nie zostały mu w pełni przedstawione informacje o tym jakie dokumenty są wymagane dla potwierdzenia trudnej sytuacji materialnej. Zaznaczył, iż wyjaśnienia Zakładu w jego sprawie były niepełne i przyczyniały się raczej do dezinformacji, co pogarszało pozycję procesową wnioskodawcy w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż decyzja jest dotknięta wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, iż nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi w całości albowiem pod względem merytorycznym nie wnosi ona do sprawy żadnych zagadnień prawnych ani faktycznych, które uzasadniałyby zmianę zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dokonując na tej podstawie oceny decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, zarówno decyzję z dnia [...] października 2006 r., jak i decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2004 r., podpisała z upoważnienia Prezesa Zakładu Zastępca Dyrektora Oddziału B. J.. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 224/06). Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Stosownie do art. 72 u.s.u.s organami Zakładu są Prezes Zarządu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes Zakładu ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż Zakład nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw aby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego zajęto w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji z dnia [...] października 2006 r. Działając na mocy art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uznał również za konieczne stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], wydanej po wniesieniu skargi na decyzję z dnia [...] października 2006 r. Należy w tym kontekście wyjaśnić, iż zwrot "we wszystkich postępowaniach", użyty w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi tu zatem zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, a więc toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, a więc postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi (art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie zawiera żadnych postanowień, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości stosowania tej normy z tego powodu, że konkretny akt został wydany lub czynność została podjęta w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu owego aktu lub czynności do sądu administracyjnego, a więc w postępowaniu, które z wyżej podanych powodów zostało wszczęte z naruszeniem prawa. Należy zatem uznać, że sąd administracyjny władny jest objąć swoją kontrolą także wymieniony ostatnio akt lub czynność i podjąć w stosunku do takiego aktu lub czynności przewidziane przez ustawę środki, oczywiście pod warunkiem, iż ten akt lub czynność zostały wydane lub podjęte w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia [por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/1999, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wydaną na gruncie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)]. Zdaniem Sądu, decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana przez Prezesa Zakładu z rażącym naruszeniem prawa procesowego, przez co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zauważyć, iż w dniu 6 grudnia 2006 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Zakładu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia o umarzaniu składek, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Skarżący podniósł również istotne naruszenie procedury administracyjnej, a zwłaszcza zasady ogólnej obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej oraz zasady przekonywania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż spełnia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, dlatego w jego przypadku należało wydać decyzję o umorzeniu zaległości. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie do § 2 powołanego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi. W przedmiotowej sprawie Prezes Zakładu, po wniesieniu skargi na decyzję z dnia [...] października 2006 r., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu zaległych składek, a następnie w dniu [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 r. i utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2004 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, taka sytuacja jest niedopuszczalna. Należy wyjaśnić, iż w toku postępowania przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także wznowienia postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego, o ile wszczęcie takiego postępowania nie jest warunkowane dokonywaniem autokontroli własnej decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga przy tym, iż warunkiem skorzystania przez organ z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. We wnioskach skargi z dnia 6 grudnia 2006 r. skarżący podniósł, iż z uwagi na to, że spełnia dwie z przesłanek wskazanych w rozporządzeniu o umarzaniu składek, organ winien w jego sprawie umorzyć zaległe składki. W takim wypadku "uwzględnienie skargi w całości" mogło polegać jedynie na wydaniu rozstrzygnięcia wskazanego w skardze. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł prawa procesowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] kwietnia 2007 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wykazane wady powołanych decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek, na które powołuje się skarżący. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono oraz decyzja uchylona nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.