V SA/Wa 1006/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Andrzej Kania po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2016 rok postanawia odrzucić skargę. Pismem z [...] 2017 r. S.G. – Wójt Gminy R. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy R. z [...] 2017 r., nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy R. absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2016 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwała odmawiająca udzielenia absolutorium wpływa bezpośrednio na sferę prawną Skarżącego, ponieważ podjęcie przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium daje początek do uruchomienia procedury odwołania Wójta w drodze referendum. Okoliczność ta ma zatem przesądzać o tym, że Skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - dalej "u.s.g.". Wyrokiem z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd uznał, że Skarżący wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały. Wskazał, że konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego. W ocenie Sądu Wójt, działający jako osoba fizyczna ma interes prawny w sprawie dotyczącej uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium bowiem, podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Następnie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób wadliwy bowiem brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie absolutorium, uniemożliwia ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę ww. uchwały. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Gminy R. wniosła o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi albo o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono, m.in. błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. polegającą na uznaniu, że Wójt Gminy R. posiada indywidualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutoriom, w sytuacji gdy skarga do Sądu została wniesiona przez Wójta, działającego jako organ wykonawczy Gminy, co nie narusza interesu prawnego Skarżącego, a co najwyżej jego interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej w postaci prawa do skargi powszechnej. Wyrokiem z 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu NSA w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść art. 101 ust.1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017r. stwierdzając, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Skoro zaś konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Podkreślono, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy, bowiem organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w pierwszej kolejności należy określić kto jest stroną postępowania, tj. Wójt Gminy R. czy też S. G.. Następnie zaś, po dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie Sąd winien rozstrzygnąć, czy zachodzą przesłanki z art.101 ust.1 u.s.g., a zwłaszcza czy podnoszona przez Skarżącego argumentacja wykazuje na mające mieć miejsce, w wyniku podjęcia analizowanej uchwały, naruszenie interesu prawnego, czy wyłącznie faktycznego. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. podkreślić należy, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W konsekwencji, związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku. Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Stwierdzenie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 101 ust.1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle powyższego legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Dla skuteczności skargi na uchwałę o nieudzieleniu absolutorium wójtowi, osoba pełniąca funkcję wójta musiałaby wykazać, że uchwała narusza jej interes prawny, tzn. wpływa w sposób bezpośredni na jej sferę prawną, tj. zakres posiadanych praw i obowiązków. Stwierdzenie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy o nieudzieleniu absolutorium wójtowi wymaga zatem uznania, że istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między tą uchwałą, a sytuacją prawną konkretnej osoby pełniącej funkcję wójta. Związek ten musiałby polegać na tym, że podjęcie uchwały wpływałoby bezpośrednio, w sposób prawem określony, na sytuację prawną, a nie tylko faktyczną, osoby pełniącej funkcję wójta. W przedmiotowej sprawie skargę na uchwałę Rady Gminy R. w sprawie nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2016 r. wniósł Wójt Gminy, działający jak organ wykonawczy gminy. Powyższe wynika z analizy kompozycji skargi oraz jej treści. Skarga została bowiem podpisana przez S. G. posługującego się urzędową pieczątką "Wójt Gminy R.". Ponadto w skardze podniesiono, że "brak jest podstaw do wyłączenia prawa do Sądu w przypadku kwestionowania przez Wójta uchwały Rady Gminy w przedmiocie udzielenia absolutorium". Powyższe wskazuje zatem, że skarga wniesiona została przez wójta, nie zaś osobę fizyczną, broniącą własnego, osobistego interesu prawnego. W związku z powyższym skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Mając zatem na uwadze, że skarga – co wynika z jej treści – została wniesiona przez Wójta Gminy, który – jako organ gminy – nie posiada wymaganego w art. 101 u.s.g. interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy w sprawie nieudzielenia mu absolutorium, należało stwierdzić, że jest ona niedopuszczalna. Przymiotu strony nie ma bowiem podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera jedynie na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego. Z tego względu, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a orzekł o odrzuceniu skargi.