I GSK 2998/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Rzekuń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1531/17 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy Rzekuń z dnia 30 maja 2017 r. nr XXXIV/226/2017 w przedmiocie nieudzielenia wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. G. na rzecz Rady Gminy Rzekuń kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania 1.1. Wyrokiem z 8 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1531/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) dalej "p.p.s.a", po rozpoznaniu skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy Rzekuń z 30 maja 2017 r. nr XXXIV/226/2017 w przedmiocie uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2016 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. 1.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Rzekuń z 30 maja 2017 r. nr XXXIV/226/2017 w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy Rzekuń absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2016 r. Uchwała została podjęta na postawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2016.446 ze zm.) - dalej "u.s.g." oraz art. 271 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U.2016.1870 ze zm.) - dalej "u.f.p." W uchwale wskazano, że Rada, po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy Rzekuń za 2016 r. 2) sprawozdaniem finansowym, 3) opinią regionalnej izby obrachunkowej, 4) informacją o stanie mienia Gminy Rzekuń, 5) stanowiskiem komisji rewizyjnej, postanowiła nie udzielić absolutorium Wójtowi Gminy Rzekuń z tytułu wykonania budżetu Gminy Rzekuń za rok 2016. Przedmiotowa uchwała nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego podstawę nieudzielenia absolutorium. 1.3. Pismem z 28 czerwca 2017 r., skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 u.f.p. poprzez podjęcie ww. uchwały przy jednoczesnym braku wskazania zawinionego przez Wójta niewykonania istotnych zadań określonych w uchwale budżetowej, powodujących naruszenie granic wydatków. Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. 2. Skarga do Sądu pierwszej instancji 2.1. W skardze złożonej na powyższą uchwałę S. G. Wójt Gminy Rzekuń wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumentację analogiczną do przedstawionej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał ponadto, że uchwała odmawiająca udzielenia absolutorium wpływa bezpośrednio na sferę prawną skarżącego, ponieważ podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium daje początek do uruchomienia procedury odwołania wójta w drodze referendum. Okoliczność ta ma zatem przesądzać o tym, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. 2.2. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Wskazała m.in., że skarga została wniesiona po terminie. Od 1 czerwca 2017 r. nie obowiązuje przepis, który stanowił, iż przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej konieczne jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia do właściwego organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub akt. Do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie ma art. 53 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Rada zwróciła uwagę, że skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa 28 czerwca 2017 r., a skargę 27 lipca 2017 r. W ocenie Rady termin do jej wniesienia biegł natomiast od 31 maja 2017 r., tj. upłynął 29 czerwca 2017 r. Rada zakwestionowała również posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w świetle art. 101 u.s.g. 3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji 3.1. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Podniósł, że nie została wniesiona po upływie terminu do skutecznego dokonania tej czynności. Skarżący wniósł skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Sąd uznał również, że skarżący wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały. Wskazał, że konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Stwierdził również, że w ocenie Sądu nie jest to jednak równoznaczne z tym, że interesu prawnego w sprawie dotyczącej uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium nie posiada również wójt, działający nie jako organ wykonawczy, ale jako osoba fizyczna broniąca własnego, osobistego interesu prawnego. Innymi słowy, jeżeli można mówić o naruszeniu interesu prawnego uchwałą rady gminy, to może to odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy, a nie organu jako takiego (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14). Zdaniem Sądu I instancji, podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa natomiast na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Instytucja absolutorium stanowi podsumowanie wykonania budżetu. Stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność. Odmowa udzielenia absolutorium stanowi negatywną ocenę wykonania budżetu przez wójta pod względem zgodności z prawem, celowości, rzetelności, gospodarności, oszczędności (ekonomiczności), zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (A. Rzetecka-Gil, art. 28(a). w: Samorząd gminny. Sposoby ustania mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przyczyny jego niewykonywania. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX, 2015). To, czy wójtowi udzielone zostanie absolutorium istotne jest jednak również z perspektywy możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Jeśli bowiem rada gminy udzieli wójtowi absolutorium, potwierdzając w ten sposób, że budżet gminy został wykonany zgodnie z uchwałą budżetową, procedura absolutoryjna się kończy. Natomiast jeśli rada gminy odmówi udzielenia wójtowi absolutorium, to taka odmowa równoznaczna jest (art. 28a ust. 1 zd. 1 in fine u.s.g.) z wnioskiem o podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Wójt - z racji tego, że jego wybór na stanowisko następuje w wyborach powszechnych - nie podnosi odpowiedzialności przez radą, lecz przed wspólnotą samorządową. O ile zatem uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie jest jednoznaczna z pozbawieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego funkcji, to zgodnie z art. 28a u.s.g. stanowi ona pierwszy etap w procedurze jego odwołania. Niewątpliwie stanowi ona również dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu przez konkretną osobę - wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie wykonania budżetu gminy. Z tej przyczyny Sąd uznał, że przyjęcie, że skarżący, występujący w sprawie jako piastun organu wykonawczego gminy, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o nieudzieleniu absolutorium byłoby równoznaczne z pozbawianiem go uprawnienia do ochrony sądowej, co z kolei naruszałoby standardy konstytucyjne (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tej przyczyny sąd uznał, że Skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia kontrolowanej uchwały Rady Gminy Rzekuń. Zdaniem Sądu, podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. 3.2. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób wadliwy. Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie absolutorium, co ma miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę uchwały o nieudzieleniu absolutorium staje się niemożliwe. Skoro przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy za prawidłowość, której wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia absolutorium był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną. Na ustalenie, jakimi względami kierowali się radni w akcie indywidualnego głosowania nad uchwałą o nieudzieleniu absolutorium, nie pozwalają również pozostałe dowody zgromadzone w aktach organu administracyjnego. W ocenie Sądu ustalenie, jakimi względami kierowali się radni głosując nad udzieleniem absolutorium, nie jest również możliwe na podstawie treści protokołu sesji Rady Gminy Rzekuń z 30 maja 2017 r. Zdaniem Sądu tym samym przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 u.f.p. oraz zasadami rzetelnego i praworządnego działania organów władzy samorządowej. 4. Skarga kasacyjna 4.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Gminy Rzekuń wniosła o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi albo o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wójt Gminy Rzekuń posiada indywidualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutoriom, w sytuacji gdy skarga do Sądu została wniesiona przez Wójta, działającego jako organ wykonawczy Gminy, co nie narusza interesu prawnego skarżącego, a co najwyżej jego interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej w postaci prawa do skargi powszechnej; b. art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada, jest zobowiązany do szczegółowego pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu, w sytuacji gdy ani przepisy ustaw o samorządzie gminnym, ani ustawa o finansach publicznych, normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie absolutorium, nie nakładają takiego obowiązku; c. art. 147 § 1 w zw. z art.151 p.p.s.a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 ust. 1 u.f.p. polegające na stwierdzeniu nieważności kontrolowanej uchwały zamiast oddaleniu skargi, w sytuacji gdy uchwała została podjęta zgodnie z wymogami formalnymi wskazanymi w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych, a nadto dowody zgromadzone w aktach sprawy przemawiały za istnieniem podstaw merytorycznych do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Muszą być one nadto uzasadnione, zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 176 p.p.s.a. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Przy czym obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Nadto, co wymaga podkreślenia, zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08). 5.3.Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Gminy Rzekuń oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. polegającą na uznaniu, że Wójt Gminy Rzekuń posiada indywidualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutoriom, w sytuacji gdy skarga do Sądu została wniesiona przez Wójta, działającego jako organ wykonawczy Gminy, co nie narusza interesu prawnego skarżącego, a co najwyżej jego interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej w postaci prawa do skargi powszechnej (pkt. a skargi kasacyjnej) oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 ust. 1 u.f.p., polegającą na uznaniu że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada, jest zobowiązany do szczegółowego pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu, w sytuacji gdy ani przepisy ustaw o samorządzie gminnym, ani ustawa o finansach publicznych, normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie absolutorium, nie nakładają takiego obowiązku (pkt. b skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w pkt. a skargi kasacyjnej zarzut musiał skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zgodnie z treścią art. 101 ust.1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W oparciu o treść powyższego przepisu trafnie wskazał Sąd I instancji, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Trafnie wskazano, że skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast, jak podniósł Sąd I instancji podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. A zatem, pierwszym pytaniem na jakie powinien odpowiedzieć Sąd I instancji rozstrzygający sprawę jest kwestia kto wniósł przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Czy Wójt Gminy Rzekuń czy też S. G.? Stanowisko Sądu w tym zakresie winno być wynikiem analizy kompozycji skargi jak i jej treści. W przypadku wątpliwości Sądu w tym zakresie Sąd powinien podjąć działania zmierzające do prawidłowego określenia kto jest stroną postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne ustalenia Sąd I instancji w tym zakresie nie zostały poczynione. Jak wynika ze skargi, została ona wniesiona przez S. G. Wójta Gminy Rzekuń. Skarga została podpisana przez S. G. i została pod nią postawiona pieczątka "Wójt Gminy Rzekuń". W treści skargi nie zostało wskazane i określone przez jej autora, czy jest to skarga Wójta Gminy jako jej organu wykonawczego, czy też S. G. działającego wyłącznie we własnej sprawie. W skardze podniesiono natomiast, że "brak jest podstaw do wyłączenia prawa do Sądu w przypadku kwestionowania przez Wójta uchwały Rady Gminy w przedmiocie udzielenia absolutorium". Powyższe wskazywałoby, że skargę wnoszona jest przez Wójta. W oparciu o tak sformułowaną skargę Sąd I instancji, w ocenie NSA w sposób dowolny przyjął, że skarga została wniesiona nie przez Wójta działającego jako organ wykonawczy gminy, ale przez osobę fizyczną piastującą funkcję organu wykonawczego. Rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie nie zawiera żadnej argumentacji. Za taką argumentację nie można bowiem uznać analizy Sądu opartej na wskazaniu, że organowi wykonawczemu skarga by nie przysługiwała, a osobie fizycznej piastującej funkcję – co również wymaga szerszej analizy - już tak. To są bowiem dopiero konsekwencje, które wynikają z przede wszystkim prawidłowego ustalenia strony postępowania przed Sądem. 5.4. Powyższe wątpliwości, co do tego kto jest stroną przedmiotowego postępowania, nie wyjaśnione przez Sąd I instancji musiały w oparciu o wniesioną skargę kasacyjną (pkt. a) skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i jednocześnie czynią bezpodstawnym o przedwczesną analizę pozostałych zarzutów. 5.5. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ustali w sposób bezsporny przez kogo została wniesiona skarga, a zatem kto jest stroną postepowania. W oparciu o te ustalenia rozstrzygnie czy zachodzę przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., a zwłaszcza czy podnoszona przez skarżącego argumentacja wykazuje na mające mieć miejsce, w wyniku podjęcia analizowanej uchwały, naruszenie interesu prawnego, czy wyłącznie faktycznego. 5.6. Z uwagi na powyższe na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. i art.182 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.