II GSK 38/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 1147/13 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie absolutorium z tytułu wykonania budżetu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 czerwca 2013 r. w przedmiocie absolutorium z tytułu wykonania budżetu na 2012 r., odrzucił skargę. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia 2 września 2013 r. Burmistrz [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. WSA w Szczecinie odrzucił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji, a o istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że z art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia burmistrzowi absolutorium jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza a burmistrz jest zainteresowany uzyskaniem akceptacji ze strony rady gminy dla wykonania budżetu. W ocenie WSA w Szczecinie burmistrz ma interes, by rada udzieliła mu absolutorium lecz interes ten nie może być utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium burmistrzowi wpływa w sposób bezpośredni na sferę prawną osoby pełniącej funkcję burmistrza. Uchwała, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doprowadza w sposób bezpośredni (ani nawet pośredni) do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej funkcję burmistrza. WSA w Szczecinie wskazał, iż udzielenie burmistrzowi absolutorium bądź odmowa jego udzielenia nie jest równoznaczne z przyznaniem temu organowi uprawnienia bądź nałożeniem obowiązku opartego na przepisie prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium nie realizuje wobec burmistrza zadań organu administracji publicznej lecz spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego gminy, a uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Przed podjęciem uchwały w sprawie referendum rada gminy zapoznaje się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu absolutorium oraz wysłuchuje burmistrza (art. 28a ustawy o samorządzie gminnym). Decyzja o odwołaniu lub nieodwołaniu burmistrza należy do wyborców, którzy w referendum mogą ocenić całokształt jego działalności i podjąć rozstrzygnięcie, które wpłynie na jego sferę prawną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skargę do sądu administracyjnego może wnieść rada gminy na uchwałę regionalnej izby obrachunkowej, do której rada gminy ma obowiązek przekazać uchwałę w sprawie absolutorium. Uchwała regionalnej izby obrachunkowej podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., stanowi bowiem akt nadzoru nad działalnością rady gminy. II Skargę kasacyjną złożył Burmistrz [...], zaskarżając powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 28a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi [...] absolutorium. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że burmistrz pełniąc swoją funkcję wykonuje szereg zadań o charakterze publicznym, które składają się na treść mandatu a zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, który miał legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie w całości. W ocenie organu, wydanie uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutorium nie naruszyło konkretnych uprawnień czy praw skarżącego, powodujących pozbawienie Burmistrza możliwości dalszego sprawowania funkcji, a wydanie zaskarżonej uchwały doprowadziło tylko do rozpoczęcia procedur, które w przyszłości mogą ale nie muszą doprowadzić do zmiany w zakresie sprawowanej funkcji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w granicach podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej, ponieważ nie zachodzą przyczyny nieważności postępowania, które sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28a ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie jest natomiast kwestionowane stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium rada gminy nie realizuje wobec wójta (burmistrza) zadań organu administracji publicznej lecz spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego gminy, co oznacza, że uchwała o odmowie udzielenia absolutorium nie należy do grupy aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dlatego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się odrzucenia skargi z przyczyn podanych przez Sąd pierwszej instancji, ale kwestionuje się jedynie to, że Sąd pierwszej instancji przedstawił także stanowisko co do tego, że uchwała o odmowie udzielenia absolutorium Burmistrzowi nie narusza interesu prawnego Burmistrza jako organu wykonawczego gminy. Skoro nie podważa się w skardze kasacyjnej odrzucenia skargi z przyczyn, które wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, to nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Niezależnie od tego, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, iż Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż burmistrz jako organ wykonawczy gminy nie jest podmiotem, którego interesu prawnego jako organu gminy dotyczą uchwały rady gminy. Jeżeli w ogóle można mówić o naruszeniu interesu prawnego uchwałą rady gminy, to może to odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy, a nie organu jako takiego. Organy gminy (rada gminy, wójt) nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie interesu prawnego skarżący Burmistrz [...] wiąże z tym, że "nieudzielenie absolutorium zmierzające do przeprowadzenia referendum narusza interes prawny burmistrza jako organu odpowiedzialnego za wykonanie budżetu" oraz że "podobnie ma się sytuacja z kierowaniem bieżącymi sprawami gminy". Oznacza to, że skarga została oparta na założeniu, że burmistrzowi jako organowi gminy przysługuje skarga na uchwałę rady gminy, ponieważ został naruszony interes prawny organu wykonawczego gminy. Założenie to jest wadliwe, ponieważ jak to zostało wyżej przedstawione, organ wykonawczy gminy nie może powoływać się na naruszenie interesu prawnego tego organu przez inny organ gminy. Analiza akt sprawy potwierdza, że skarga w tej sprawie została wniesiona przez Burmistrza [...] jako organu wykonawczego gminy. W tym stanie rzeczy przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko co do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28a ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest trafne. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.