V SA/Wa 1066/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... marca 2017 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. W. kwotę 20 208 zł (dwadzieścia tysięcy dwieście osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat [...] (dalej "skarżący", "strona") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] października 2016 r. nr [...] zobowiązującą Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 rok. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Urząd Kontroli Skarbowej we W. przeprowadził w Powiecie [...] kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na rok 2012, zakończoną wynikiem kontroli z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...]. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Powiat [...] w 2012 r. część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o kwotę 1 013 685,90 zł. Po dokonaniu weryfikacji wskazanych wyniku kontroli Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z [...] lipca 2016 r. poinformowało Ministra Finansów, że Powiat [...] otrzymał w roku 2012 część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej o kwotę 940 749 zł, wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 190,3415. Mając to na uwadze Minister Finansów, pismem z [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 940 749 zł. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy pismem z 25 października 2016 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucił m.in. naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814. z poźn. zm.) oraz art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446. z późn. zm.) poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania, tj. nieustalenie, jako strony postępowania Gminy W., a w konsekwencji tego uznanie, że Powiat [...] zobowiązany jest do zwrotu całości nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonego wniosku, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną przez organ I instancji, uznając jej słuszność w całości pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono m.in., iż okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, że Powiat [...] jest stroną niniejszego postępowania. Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem badania i oceny jest prawidłowość ustalenia wysokości należnej Powiatowi [...] za rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, a w związku z tym prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej stanowiących podstawę jej naliczenia danych, według stanu na dzień 30 września 2011 r. Podkreślono ponadto, że na dzień 30 września 2011 r. Powiat [...] był organem prowadzącym dla m.in. Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W. (obejmującego Szkołę Podstawową nr [...] oraz Publiczne Gimnazjum nr [...]), Publicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w W., Publicznego Gimnazjum Specjalnego nr [...] w W., Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej w W., Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w W., które wprowadziły dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. będące podstawą do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu [...] za rok 2012. Zdaniem Ministra, skoro na dzień 30 września 2011 r. Gmina W. nie była organem prowadzącym/dotującym ww. szkoły/placówki, to nie może być uznana za stronę w rozpoznawanej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, na powyższy fakt nie wpływają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. (Dz. U. z 2012 r. poz. 853), bowiem nie obowiązywały one w dniu 30 września 2011 r. Nie mają na powyższe także wpływu podjęte przez Radę Powiatu [...] uchwały, tj. nr [...] z [...] stycznia 2013 r. w sprawie przekazania mienia miastu W. na prawach powiatu oraz nr [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z [...] stycznia 2013 r. w sprawie przekazania mienia miastu W. na prawach powiatu, które dotyczyły przekazania mienia ruchomego, nieruchomości wraz z należnościami i zobowiązaniami, oraz porozumienie Nr [...] zawarte [...] stycznia 2013 r. pomiędzy Powiatem [...] a Gminą W. w sprawie przekazania jednostek organizacyjnych (tj. m.in. Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W. oraz wchodzących w jego skład szkół, Publicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w W., Publicznego Gimnazjum Specjalnego nr [...] w W., Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej w W., Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w W.) oraz ich mienia ruchomego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] października 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28 w zw. z art 30 § 4 k.p.a. oraz w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieustalenie wszystkich zainteresowanych stron postępowania, tj. Gminy W. jako wstępującej w prawa i obowiązki Powiatu [...] w zakresie zwrotu nienależnej Powiatowi [...] części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w części dotyczącej szkół, dla których organem prowadzącym na dzień wydania decyzji była Gmina W. i w konsekwencji uznanie, że Powiat [...] jest w przedmiotowym postępowaniu wyłączną stroną poza Ministrem i wyłącznie odpowiedzialną za zobowiązania określone w decyzji szkół i placówek, których działania stanowiły podstawę do określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa; naruszenie przepisów prawa materialnego, a to : art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i wynikające z niej niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym, tj. sprzecznym z przepisami obowiązującymi na dzień 30 września 2011 r., ustaleniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należnej Powiatowi [...] za rok 2012, a tym samym nieprawidłowym ustaleniu i wyliczeniu kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólne podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w prowadzonym postępowaniu w części dotyczącej uczniów posiadających orzeczenia, o których mowa w art. w art. 71 ust. 3 ustawy o systemie oświaty uprawniające do wykazania tych uczniów w kategorii uczniów przeliczanych wagą P5, w sytuacji omyłkowego wykazania tych uczniów w kategorii uczniów przeliczanych wagą P4; Ponadto zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty, brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, nieustalenie wszystkich właściwych i zainteresowanych stron postępowania, nieprzeprowadzenie w postępowaniu dowodu z dokumentacji potwierdzającej, iż stroną postępowania poza Powiatem jest również Miasto W., a przez to - naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasady budowania zaufania obywateli do państwa. Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w motywach skargi, w sposób obszerny je argumentując. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami, m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369, dalej "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. (Dz. U. z 2012 r., poz. 853) - z dniem 1 stycznia 2013 r. z dotychczasowego Powiatu [...] wyodrębniono nową jednostkę samorządu terytorialnego poprzez przywrócenie Miastu W. statusu miasta na prawach powiatu. W § 2 powołanego rozporządzenia wskazano zaś, że z dniem 1 stycznia 2013 r. w województwie d. ustala się granice powiatu [...] z siedzibą władz w W., który obejmuje gminy o statusie miasta: [...] oraz gminy: [...]. Omawiane rozporządzenie z dnia 10 lipca 2012 r. wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), który stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty oraz ustala ich granice. Zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, przez dzielenie powiatów należy również rozumieć wyłączenie jednej lub więcej gmin z terytorium powiatu z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu miastu, które w trybie ust. 4 zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście. Miasto W. posiadało już w przeszłości status miasta na prawach powiatu, jednakże rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu W. z powiatem [...] oraz ustalenia granic niektórych powiatów (Dz. U. z 2002 r., Nr 93, poz. 821), z dniem 1 stycznia 2003 r. połączono w województwie dolnośląskim miasto na prawach powiatu W. z powiatem [...]. Połączenie to spełnia zatem warunki art. 3 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, do którego zawarto odesłanie w cytowanym wyżej art. 3 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy. Przepis art. 3 ust. 4 stanowi bowiem, że przez łączenie powiatów należy również rozumieć połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście. Oznacza to, że powołanym wyżej kolejnym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. doszło nie tylko do przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz do ustalenia granic powiatu [...], ale nastąpił także podział dotychczasowego Powiatu [...] w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeżeli bowiem dzielenie dotychczasowego powiatu następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów wydawanego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w okolicznościach faktycznych określonych w art. 3 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, to w wyniku tego dzielenia przestaje istnieć dotychczasowy powiat, a w jego miejsce powstają dwie nowe i odrębne jednostki samorządu terytorialnego – powiat i miasto na prawach powiatu. Z chwilą więc podziału dotychczasowego powiatu w., tj. z dniem 1 stycznia 2013 r., nastąpiło wydzielenie części dotychczasowego terytorium tego powiatu, w granicach Miasta W. i przywrócenie temu miastu statusu miasta na prawach powiatu oraz wydzielenie pozostałego terytorium dotychczasowego powiatu [...] i określenie granic nowego powiatu [...] z siedzibą władz w W. Terytorium stanowi bowiem normatywne kryterium różnicowania powiatów, jako jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeżeli więc rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. doszło do podzielenia powiatu [...], to wydzielenie dwóch odrębnych terytoriów i przywrócenie jednemu z nich statusu miasta na prawach powiatu oraz określenie granic drugiego z tych terytoriów, jako granic powiatu [...], należy uznać za powstanie dwóch nowych i odrębnych jednostek samorządu terytorialnego – Miasta W. o statusie miasta na prawach powiatu oraz powiatu [...] w nowych granicach terytorialnych, będącego nowym powiatem wobec dotychczasowego powiatu [...], który obejmował m.in. terytorium Miasta W. Powstanie dwóch nowych jednostek samorządu terytorialnego w miejsce dotychczas istniejącego powiatu w. oznacza, że z dniem 1 stycznia 2013 r. przestał istnieć dotychczasowy powiat [...]. Wobec powyższego, w konsekwencji Gmina W. stała się z dniem 1 stycznia 2013 r. z mocy prawa organem prowadzącym dla: Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii z siedzibą w W. (szkoły składowe: Szkoła Podstawowa nr [...], Publiczne Gimnazjum nr [...]), Zespołu Szkół Specjalnych z siedzibą w W. (szkoły składowe: Publiczna Szkoła Podstawowa Specjalna i Publiczne Gimnazjum Specjalne), Zespołu Szkół Zawodowych Specjalnych z siedzibą w W. (szkoły składowe: Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna, Szkoła Specjalna Przysposabiająca do Pracy). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Rada Powiatu [...] [...] stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania mienia miastu W. na prawach powiatu, zmienioną uchwałą nr [...] z [...] marca 2013 r. Zgodnie z treścią § 1 pkt 1 uchwały nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Powiat [...] przeznaczył do przekazania miastu na prawach powiatu W. m.in. jednostki organizacyjne (w tym wymienione powyżej szkoły i placówki oświatowe) z ich mieniem ruchomym, należnościami i zobowiązaniami, jak również nieruchomości stanowiące własność Powiatu, położone na terenie miasta W. wraz z należnościami i zobowiązaniami. Stosownie do kompetencji wynikającej z § 4 uchwały Rady Powiatu [...] z [...] stycznia 2016 r., Zarząd Powiatu [...] zawarł z Gminą W. [...] stycznia 2013 r porozumienie nr [...] w przedmiocie przekazania Gminie mienia Powiatu [...]. Wbrew stanowisku Ministra powyższe okoliczności mogą mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem sądu organ naruszył zasady określone w art. 28 k.p.a. w świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczególności art. 47 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nabycie mienia przez powiat następuje: 1) na podstawie odrębnej ustawy, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ono mienia jakiejkolwiek gminy; 2) przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej; 3) w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia; 4) przez inne czynności prawne; 5) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami. Z kolei w ust. 2 określono, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi: 1) tryb przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom, z uwzględnieniem potrzeb w zakresie wykonywania zadań powiatów; 2) kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom, przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia. A zatem, wskutek wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...], z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu, a Gmina W. (jako równocześnie siedziba powiatu grodzkiego) stała się z tym dniem z mocy prawa organem prowadzącym dla kilku szkół wskazanych w protokole UKS, jak też i w obydwu decyzjach. Organ naruszył tym samym dyspozycję wynikającą z treści art. 28 k.p.a., w myśl której należy ustalić, kto jest stroną postępowania, tj. kto ma interes prawny lub czyjego obowiązku dotyczy postępowanie. Ten obowiązek organ wykonał w sposób wadliwy. W świetle powyższych rozważań pierwszą czynnością w sprawie, którą winien przeprowadzić organ, będzie ustalenie – po przeanalizowaniu treści porozumień zawartych pomiędzy Skarżącym a Gminą W. – kto jest, w stosunku do każdej ze szkół objętych postępowaniem kontrolnym, organem prowadzącym oraz w jaki sposób nastąpił podział odnośnie majątku i obowiązków między powiatami, a tym samym stroną postępowania zobowiązaną do zwrotu uzyskanej subwencji oświatowej ogólnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego sąd stwierdza, że z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn procesowych, zarzut ten jest przedwczesny. Merytoryczne rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego będzie możliwe jedynie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku adwokata) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 20 208 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (9 408 zł) oraz wynagrodzenia adwokata (10 800 zł).