V SA/Wa 1073/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oraz umorzenia postępowania administracyjnego w części oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez C. sp. z o.o. w L. (zwana dalej skarżącą lub spółką) jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (zwanego dalej także Ministrem, organem odwoławczym lub II instancji) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Województwa [...] w imieniu którego działał Zarząd Województwa [...] (zwanego dalej także organem I instancji, Instytucją Pośredniczącą, IP) z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w sprawie zwrotu oraz umorzenia w części środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca zawarła w dniu 7 grudnia 2010 r. z Województwem [...] umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Na mocy przedmiotowej umowy (§ 3 ust. 4 umowy) skarżąca zobowiązała się do wydatkowania środków zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (zwane dalej Wytycznymi). Decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji, orzekł, że spółka wykorzystała środki publiczne otrzymane na realizację projektu PO KL pn. "[...]" (nr [...]) z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., dalej jako u.f.p.) i zobowiązana została do zwrotu kwoty w wysokości 10.416,68 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. W uzasadnieniu swojej decyzji IP wskazała na naruszenie przez skarżącą Wytycznych. Zadaniem organu I instancji spółka zatrudniła na podstawie umowy zlecenia specjalistę ds. szkoleń w ramach przedmiotowego projektu – panią A. W., która była pracownikiem C. sp. z o.o. pełniącym funkcję koordynatora projektu w ramach innego projektu realizowanego przez skarżącą pn. "[...]". Zdaniem organu I instancji, spółka podpisując umowę zlecenia obok umowy o pracę z A. W. nie spełniła jednego z warunków kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL dotyczącego zgodności z przepisami krajowymi, tj. praca wykonywana w ramach umowy cywilnoprawnej musi być rodzajowo różna od pracy wykonywanej na podstawie stosunku pracy. Ponadto IP powzięła w wątpliwość rozliczenie w ramach przedmiotowego projektu kosztu naprawy drukarki w postaci zakupu i wymiany eksploatacyjnej tonera na kwotę 799,50 zł. Jednakże analizując powyższy wydatek, organ I instancji postanowił uznać za kwalifikowany koszt zakupu tonera w wysokości 511,70 zł, natomiast podtrzymać stanowisko odnośnie niekwalifikowalności wydatku poniesionego tytułem wymiany eksploatacyjnej tonera w wysokości 287,80 zł ze względu na niewystępowanie takiego rodzaju wydatku w katalogu kosztów pośrednich w Wytycznych. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji odwołaniem z dnia 22 listopada 2012 r. spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Ministra Rozwoju Regionalnego. Skarżąca wskazała, że decyzja została wydana bez odniesienia do przepisów prawa krajowego z zakresu prawa pracy i kodeksu cywilnego, bez zbadania całokształtu sprawy, w szczególności oceny charakteru istniejącego pomiędzy Beneficjentem a A. W. stosunku zobowiązaniowego. Dodała, że "sam fakt wykonywania obowiązków w ramach umowy cywilnoprawnej, których zakres zaledwie co do dwóch pozycji określających obowiązki pozostaje zbliżony do rodzaju obowiązków wynikających z umowy o pracę nie przesądza jeszcze o tym, że tak uregulowany pomiędzy stronami stosunek pracy i stosunek zobowiązaniowy są niezgodne z przepisami prawa pracy. Konieczne jest również spełnienie przesłanek z art. 22 k.p., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, zaś pozostałe obowiązki określone w umowie o pracę i umowie cywilnoprawnej są rodzajowo różne oraz nie są jednakowej wartości". Jednocześnie spółka, choć zaskarżyła decyzję również w zakresie uznania niekwalifikowalności wydatku poniesionego tytułem "naprawy drukarki - wymiany eksploatacyjnej tonera", nie podniosła żadnych argumentów w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko Instytucji Pośredniczącej, że niedopuszczalne było zaangażowanie do projektu "[...]" na podstawie umowy cywilnoprawnej A. W. w okresie, kiedy była ona zaangażowana na podstawie umowy o pracę w ramach projektu "[...]". Minister zauważył, że wydatki poniesione na wynagrodzenie specjalisty ds. szkoleń poniesione za miesiące luty – kwiecień 2011 r. organ I instancji słusznie uznał za niekwalifikowalne, ponieważ działanie spółki było niezgodne z Podrozdziałem 3.1 pkt 1 lit. i tiret drugie Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r., zgodnie z którym "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych, tj. zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych", natomiast w Podrozdziale 4.5 Sekcji 1 pkt 2 Wytycznych ustanowiono zasadę, że "umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta". W związku natomiast z brakiem wyksięgowania ww. wydatków z kosztów kwalifikowalnych projektu oraz brakiem zwrotu ww. środków stanowiących na etapie rozliczania projektu oszczędności, spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo organ zauważył, że ww. umowa o pracę wskazuje na następujące zadania szczegółowe rodzajowo zbliżone do zadań przewidzianych w umowie zlecenia nr [...]: nadzór nad opracowaniem dokumentacji niezbędnej przy realizowaniu projektu, nadzór nad realizacją szkoleń organizowanych w ramach projektu, nadzór nad zakresem merytorycznym organizowanych szkoleń, nadzór nad prawidłowym informowaniem potencjalnych Beneficjentów Ostatecznych o możliwościach uzyskania wsparcia oraz zasadach dotyczących współfinansowania, nadzór nad wydawanymi publikacjami dotyczącymi działań przewidywanych projektem oraz nad rozpowszechnianymi materiałami promocyjnymi. W ocenie organu II instancji z powyższych zbieżności w zakresie rodzaju wykonywanej pracy wynika, że charakter zadań wykonywanych w ramach umowy zlecenia przez A. W. nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy. Minister zgodził się również z organem I instancji, że w przypadku zakresów czynności umowy zlecenia i umowy o pracę "nie można stwierdzić, iż mamy do czynienia z pracą rodzajowo różną". Zdaniem organ II instancji IP słusznie uznała również za niekwalifikowalny rozliczony przez skarżącą wydatek poniesiony na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia [...] października 2011 r. dotyczył "naprawy drukarki – wymiany eksploatacyjnej tonera", która to usługa nie mieści się zarówno w kosztach pośrednich zaplanowanych przez spółkę we wniosku o dofinansowanie projektu, jak i katalogu kosztów pośrednich zawartym w Wytycznych. Minister Rozwoju Regionalnego stwierdził, że naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie zakazu angażowania na podstawie umowy cywilnoprawnej własnego pracownika zaangażowanego w ramach realizowanego innego projektu PO KL na podstawie umowy o pracę oraz w zakresie poniesienia wydatku w ramach kosztów pośrednich spoza katalogu tych kosztów oraz brak zwrotu nierozliczonych środków w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie projektu stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 184 u.f.p. Tym samym, zdaniem Ministra, spełniona została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą "w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji", określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Pismem z dnia 7 marca 2013 r. (data nadania 12 marca 2013 r.) C. sp. z o.o. zastępowana przez pełnomocnika adw. J. B. wniosła skargę na decyzję organu II instancji z dnia [...] lutego 2013 r. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Skarżonej decyzji spółka zarzuciła: - naruszenie interesu prawnego strony poprzez wydanie decyzji w zakresie obowiązku zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich pn. "[...]", wobec braku istnienia prawnych ku temu przesłanek oraz wobec nienależytego zbadania całokształtu okoliczności sprawy; - naruszenie przepisów prawa krajowego z zakresu prawa pracy oraz prawa cywilnego, w szczególności przepisów art. 22 k.p., art. 300 k.p., art. 65 k.c., art. 3531 k.c. poprzez ich niezastosowanie; - nieuwzględnienie zapisów Wytycznych podrozdział 4.5. sekcja 2 pkt 2 w zakresie dopuszczalności angażowania do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej osoby, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy. W ocenie spółki organ II instancji nie dokonał w niniejszej sprawie wnikliwej oceny sytuacji oraz nie uwzględnił specyfiki tego konkretnego projektu; ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skoro zakres zadań wykonywanych w ramach umowy cywilnoprawnej jest rodzajowo zbliżony do zakresu obowiązków wynikających z umowy o pracę, to tym samym naruszono zapisy Wytycznych, co doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zdaniem skarżącej Wytyczne są jedynie ogólnymi interpretacjami, które nie uwzględniają specyficznych uwarunkowań poszczególnych projektów realizowanych w ramach PO KL. Nie stanowią one przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w żadnym wypadku nie mogą ich zastępować, a tym bardziej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Wytyczne bowiem, w ocenie skarżącej, w żadnym wypadku nie mogą zstąpić obowiązku stosowania przepisów prawa krajowego, ani tym bardziej w tym zakresie ograniczać zakresu ich stosowania. Jednocześnie spółka podkreśliła i wskazała na zapisy Wytycznych oraz Zasad finansowania z których, jej zdaniem, jednoznacznie wynika, że jest możliwym zaangażowanie pracownika skarżącej na podstawie umowy cywilnoprawnej przy realizacji innego projektu, jeżeli zostaną spełnione przesłanki w nich wskazane. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL są wydawane przez Ministra Rozwoju Regionalnego na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.). Skarżąca otrzymała wnioskowane dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego na warunkach określonych w umowie cywilnoprawnej z dnia [...] grudnia 2010 r. Podpisując umowę o dofinansowanie spółka zobowiązała się (co wynika z postanowień § 3 ust. 4 umowy) do stosowania aktualnie obowiązującej wersji ww. Wytycznych. m.in. w zakresie zatrudniania personelu. Z treści obowiązujących spółkę Wytycznych wynika, że w przypadku pracownika stanowiącego personel projektu, zatrudnionego na podstawie umowy o pracę wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub kolejnych projektów realizowanych przez Beneficjenta należy ująć w ramach tej umowy o pracę. Pani A. W. jako pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę do projektu "[...]" stanowiła personel projektu na podstawie umowy o pracę. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że zgodnie z Wytycznymi skarżąca miała obowiązek powierzenia A. W. w ramach umowy o pracę również obowiązków wynikających z realizacji drugiego projektu "[...]". W Sekcji 2 Rozdziału 4 Podrozdziału 4.5.2 "Stosunek cywilnoprawny" Wytyczne przewidują także sytuację, kiedy wyjątkowo można zaangażować do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej osobę, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, ale nie stanowi personelu projektu w żadnym z realizowanych przez niego projektów PO KL. Wytyczne wskazują, że jest to możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy oraz spełnione są określone warunki. Jednakże wyjątkowy charakter ww. sytuacji uregulowanej w Sekcji 2 nie oznacza, że stanowi ona wyjątek od sytuacji opisanej w Sekcji 1 pkt 2 Rozdziału 4 Podrozdziału 4.5.1 stanowiący że "umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta". Odnosząc powyższy zapis z Sekcji 2 Wytycznych do sytuacji skarżącej to nie ma on zastosowania, gdyż A. W. jako pracownik spółki stanowiła już personel w projekcie "[...]". W związku z tym zgodnie z mającą tu zastosowanie Sekcją 1 Wytycznych spółka miała obowiązek kolejne zadania (tym razem w projekcie "[...]") powierzyć pracownikowi w ramach istniejącej umowy o pracę i zakresu obowiązków wynikającego z tej umowy. Dlatego powoływanie się przez C. sp. z o.o. na wyjątek wynikający z Sekcji 2 Wytycznych jest chybione, gdyż jak to zostało powyżej wskazane, przypadek skarżącej był uregulowany w Sekcji 1 Wytycznych, która wprost i jednoznacznie wskazywała na wymagany sposób postępowania, tj. objęcie wszystkich zadań w ramach projektu lub projektów w ramach jednej umowy o pracę. Ponadto z porównania zakresów zadań z obydwu umów wynika, iż możliwym było powierzenie obowiązków wynikających z umowy zlecenia w ramach istniejącego stosunku pracy. W związku z powyższym, przewidziany w Wytycznych wyjątek opisujący, kiedy można własnego pracownika zaangażować do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie ma zastosowania do sytuacji spółki. W związku z tym powoływanie się przez C. sp. z o.o. na precyzyjnie określony zakres zadań w umowie zlecenia, efektywne wykonywanie zadań, ani prowadzenie ewidencji godzin pracy nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości działania spółki. W ocenie Sądu opisane wyżej działanie skarżącej stanowi naruszenie postanowień Wytycznych w zakresie zakazu angażowania na podstawie umowy cywilnoprawnej własnego pracownika zaangażowanego w ramach realizowanego innego projektu PO KL na podstawie umowy o pracę i jest tym samym naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków publicznych, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Organy prawidłowo zatem uznały wysokość wynagrodzenia A. W. wynikającą z umowy zlecenia nr [...] za wydatek niekwalifikowany. W niniejszej sprawie organy I jaki i II instancji prawidłowo uznały za niekwalifikowany również koszt usługi wymiany tonera w kwocie 287,80 zł. Koszt ten bowiem, w ocenie organów, którą to ocenę Sąd w całości podziela, stanowi wydatek w ramach kosztów pośrednich spoza zamkniętego katalogu tych kosztów zawartego w Podrozdziale 4.4 pkt 1 Wytycznych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organ II instancji wydając skarżoną decyzję w niniejszej sprawie nie uwzględnił wyrażonej w art. 3531 k.c. zasady swobodnego kształtowania stosunku prawnego. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż do relacji prawnej stron umowy o dofinansowanie projektu mają zastosowanie zapisy tej umowy i to one wprowadzają pewne ograniczenia dla stron w zakresie tego, jakie wydatki mogą zostać sfinansowane w ramach projektu. W treści skargi spółka słusznie podniosła, że przepisy prawa krajowego (prawo pracy i kodeks cywilny) nie zabraniają stronom nawiązywania stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Należy jednak zauważyć, iż na gruncie Wytycznych możliwość ta nie jest bezwarunkowa i jak zostało to wyżej wykazane doznaje określonych ograniczeń. Podsumowując, uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.