V SA/Wa 1074/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Barbara Wasilewska Asesor WSA Joanna Gierak Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji K. T., wnioskiem z 21 sierpnia 2006 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek. W piśmie tym wskazał na swoją złą sytuację finansową i brak stałego miejsca pracy. Z załączonych do wniosku dokumentów, wynikało, że posiada on status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, pozostaje na utrzymaniu rodziny i znajomych, podejmuje się również prac dorywczych, jednak uzyskiwane środki nie wystarczają mu na bieżące opłaty. Decyzją z [...] września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 28 ust. 3 pkt 6, ust. 3a i ust. 3b oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (na podstawie którego możliwe jest umorzenie należności składkowych w przypadku ich całkowitej nieściągalności), i wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Odwołując się zaś do ust. 3a ww. przepisu oraz przesłanek wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), które to przepisy umożliwiają w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności składkowych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wskazał, iż zobowiązany poza ogólnym stwierdzeniem, iż nie jest w stanie spłacić należności, gdyż nie posiada stałej pracy nie przedstawił żadnych dokumentów mogących świadczyć o jego złym stanie zdrowia, bądź innych okolicznościach uniemożliwiających mu podjęcie pracy. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja w której, ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne niemożliwe jest wywiązanie się zobowiązanego z obowiązku spłaty zaległych należności z tytułu składek. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 25 września 2006 r. i w dniu 10 października 2006 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, opisując okoliczności, które doprowadziły do powstania zadłużenia i przywołując w nim dotychczas już podnoszone argumenty oraz podkreślając, iż nie stać jej na spłacenie zaległych należności. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z [...] września 2006 r. Po krótkim przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy m.in. stwierdził, że podejmując decyzję odmowną w sprawie uznano, iż istnieje jeszcze szansa zmiany sytuacji ekonomicznej strony w przyszłości, co pozwoliłoby na uzyskanie zaległych należności składkowych, których umorzenie obecnie jest zdecydowanie przedwczesne. Zmianą taką może być podjęcie przez stronę zatrudnienia, co jest realne, zważywszy na młody wiek, pozwalający na długoletnią aktywność zawodową. Prezes ZUS wskazał również, iż w niniejszej spawie istnieje możliwość zawarcia z Zakładem układu ratalnego, pozwalającego na spłatę należności składkowych i rozplanowanie związanych z tym wydatków. Zauważył także, iż umorzenie należności składkowych ma charakter stricte wyjątkowy i w świetle stanu faktycznego sprawy, anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem strony wobec innych płatników, którzy często borykają się z jeszcze większymi trudnościami, spłacając jednak zadłużenia. Z tych głównie powodów Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji Zakładu z [...] września 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie Prezesa ZUS z [...] grudnia 2006 r., K. T. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w skarżonej decyzji, a związanymi z możliwością znalezienia przez niego zatrudnienia. Zaznaczył, iż do chwili obecnej jego sytuacja finansowa nie uległa poprawie. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w skardze. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza bowiem w sposób rażący przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wydanie skarżonej decyzji, a to czyniło zasadnym stwierdzenie jej nieważności, a tym samym wyeliminowanie skarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Rozpatrując przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, konieczne jest zdaniem Sądu zaznaczenie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s. Zgodnie natomiast z treścią art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Zatem, postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszczęte wnioskiem strony o umorzenie należności składkowych, o którym mowa w art. 28 u.s.u.s., jak również wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, winno być prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a. Ustawa systemowa nie wprowadza odmiennych w tym zakresie regulacji, co więcej w art. 83 ust. 4 stanowi, iż do wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy ,i w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że żądania zgłaszane przez stronę na podstawie ustawy systemowej winny spełniać wymogi przewidziane w tym akcie prawnym, normującym postępowanie administracyjne. Prezes ZUS przystępując zatem do badania - na etapie postępowania wstępnego - złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien sprawdzić, czy podanie to spełnia wymogi zawarte w art. 63 k.p.a. i stanowi środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a także czy wniosek ten, został wniesiony w przewidzianym przepisami terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. mającym zastosowanie w zw. z wymienionym art. 83 ust. 4 ustawy systemowej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ZUS w przedmiocie umorzenia należności składkowych, winien być złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej w I instancji, a gdy decyzja ta została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wynika zaś z akt sprawy, postępowania wstępnego organ w tym zakresie nie przeprowadził. W dniu [...] września 2006 r. Zakład wydał decyzję w I instancji, zawierając w niej prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie prawie wniesienia do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z datą znajdującą się na potwierdzeniu odbioru decyzji (k. 28 akt adm.), została ona doręczona w trybie art. 43 k.p.a. – dorosłemu domownikowi, siostrze zobowiązanego w dniu 25 września 2006 r. Zatem, do dnia 9 października 2006 r. strona miała możliwość wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Zakładu z [...] września 2006 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż wniosek ten został nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 10 października 2006 r. (dowód: datownik pocztowy na kopercie, w której nadano wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – karta 29a akt adm.). W świetle powyższego należy więc zauważyć, iż strona nie dochowała w sprawie terminu ustawowego przewidzianego na wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka zaskarżenia nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako wniesiony po terminie nie mógł wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Orzekając ponownie w sprawie Prezes ZUS winien zatem mieć na względzie, że zasadne jest -stosownie do przepisu art. 134 k.p.a.- wydanie orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi zaś na regulację szczególną zawartą w art. 83b ust. 1 u.s.u.s., (zgodnie z którą jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję), orzeczenie to jako kończące postępowanie winno mieć formę właśnie decyzji, a nie -jak to wynika z art. 134 k.p.a.- postanowienia. Konkludując, w ocenie Sądu, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, LEX nr 196278). W wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 (LEX nr 196696), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych". Podkreślić też trzeba, iż nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy należy przyjąć, iż rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi żadnych wątpliwości. W niniejszej sprawie -zdaniem Sądu- doszło do rażącego naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a także art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 138 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w II instancji na ich podstawie, pomimo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem ustawowego terminu. Wskazane regulacje prawne są jasne w swej treści i w ocenie Sądu nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast zachowanie organu orzekającego pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi unormowaniami, co skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Prezesa ZUS z [...] grudnia 2006 r. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Niemniej Sąd zauważa i podkreśla, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany przez stronę i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.