V SA/Wa 1094/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... marca 2012 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości; oddala skargę W roku 2010 Gmina Miejska B. (zwana dalej również: skarżącą ) otrzymała dotację celową z rezerw celowych w części 83 poz. 26 budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych w dziale 854 – Edukacyjna opieka wychowawcza, rozdziale 85415 – Pomoc materialna dla uczniów, § 2030 realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, w łącznej kwocie ... zł. Powyższa kwota została przyznana na podstawie decyzji Wojewody P. z ....03.2010r. i ....10.2010r. nr ... i ... . W powyższych decyzjach Wojewoda P. wskazał, że środki pochodzą z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2010 i przeznaczone są na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym zgodnie z art. 90 d i art. 90 e ustawy o systemie oświaty. Ponadto Gmina została poinformowana o konieczności uwzględnienia art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157. poz. 1240 z późn. zm.) - dalej jako: ustawa o finansach publicznych. Wojewoda P. pismem z dnia ... lipca 2011r. nr ... zwrócił się do Ministra Finansów z zapytaniem o interpretację przepisu 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w kontekście dotacji celowych udzielanych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań w zakresie pomocy materialnej dla uczniów. Pismem z dnia ... listopada 2011r. nr ... Minister Finansów wyraził stanowisko, że "norma zawarta w art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w sposób jednoznaczny reguluje wysokość dofinansowania z budżetu państwa zadań własnych samorządów i w tej kwestii nie może budzić żadnych wątpliwości. Odrębną sprawą jest natomiast ustalenie, czy przepisy innych ustaw nie ustalają odmiennego poziomu dofinansowania tych zadań lub wyłączają stosowanie rygorów z omawianego przepisu ustawy o finansach publicznych. W ocenie resortu finansów ustawa o poziomie oświaty nie reguluje poziomu dofinansowania z budżetu państwa zadań własnych samorządów związanych z udzielaniem uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym, a zatem w tym przypadku zastosowanie będzie miało ograniczenie dotyczące maksymalnie 80% poziomu dofinansowania realizacji zadania ze środków budżetu państwa. Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie również w ustaleniach Naczelnej Izby Kontroli, która w toku przeprowadzanych czynności kontrolnych w poszczególnych gminach uznała, że brak partycypowania w udzielaniu świadczeń dla uczniów w wysokości co najmniej 20% wartości zadania stanowi naruszenie prawa polegające na pobraniu dotacji z budżetu państwa w nadmiernej wysokości." W związku z tym, pismem z dnia ....12.2011r. nr ... Wojewoda P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu państwa części ww. dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekając w sprawie decyzją z dnia ... stycznia 2012 r. nr ... Wojewoda P. zobowiązał Gminę do zwrotu do budżetu państwa kwoty ... zł. wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym Gmina przeznaczyła kwotę ... zł w całości pochodzącą z przyznanej dotacji celowej . W świetle obowiązujących przepisów co najmniej 20 % z tej kwoty ( ... zł) powinno pochodzić ze środków własnych Gminy. Pismem z dnia ... lutego 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie wnosząc m.in. o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji postawiono zarzut naruszenia art. 128 ust 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90r ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez zastosowanie błędnej interpretacji tych przepisów i przyjęcie, że Gmina zobowiązana była zapewnić wkład własny w postaci środków finansowych przy realizacji zadania. W uzasadnieniu odwołania skarżąca powołała się na stanowisko prezentowane w sprawie przez Ministerstwo Edukacji Narodowej m.in. w piśmie z dnia ... lipca 2010r. nr ... . Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów decyzją z dnia ... marca 2012 r., nr ... orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 89, poz. 1071, ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz.1240 ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z ... stycznia 2012r. W jej uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponownie podkreślił, iż sporny w sprawie przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy", przy czym wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Minister Finansów przyznał rację stanowisku prezentowanemu w powołanym w odwołaniu piśmie MEN z ... lipca 2010r., że "odrębną ustawą" jest ustawa z 1991 r. o systemie oświaty, jednakże jak wskazał żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Artykuł 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2002r. sygn. akt U 8/00 ( OTK 2001 nr 5 poz. 123 LRX nr 484 49) co do istoty i charakteru finansowania zadań własnych organów samorządu terytorialnego podkreślił, że gmina nie może być zwolniona z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych, w tym przypadku udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W skardze na powyższą decyzję Ministra Finansów z dnia ... marca 2011 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody P. zarzucając naruszenie: - art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 90 r ustawy o systemie oświaty polegającym na błędnej wykładni tego przepisu oraz ustalenie, że dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego powinny być w 20% pokryte z wkładu własnego beneficjenta, a także nie przyjęcie, że ustawa o systemie oświaty jest ustawą odrębną, zezwalającą na sfinansowanie zadania własnego w innych proporcjach niż określone w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, -naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 156 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem którego było utrzymanie w mocy decyzji Wojewody P. naruszającej podstawowe zasady i wartości konstytucyjne oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ administracji do twierdzeń zgłaszanych przez stronę mających znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy, - naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego polegające na naruszeniu zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych, zabezpieczenia interesów w toku, - ponadto z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 167 ust. 4 Konstytucji. Gmina zarzuciła, że postępowanie organów administracji publicznej w przedmiotowym stanie faktycznym należy uznać za sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania obywatela do państwa i nie respektowanie zasady zabezpieczenia interesów w toku. Powołała się w tym zakresie i wskazała na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej obowiązek bezpośredniego stosowania nowej ustawy powodowałby pogorszenie sytuacji beneficjentów ( gmin), co przekładałoby się na pogorszenie sytuacji uczniów objętych pomocą materialną. Nałożenie na beneficjentów dotacji obowiązku określonego w art. 128 ust.2 ustawy o finansach publicznych ma działanie demobilizujące, powodujące zmniejszenie wydatków na zasiłki i stypendia uczniowskie. Beneficjent dotacji nie będzie zainteresowany otrzymaniem jej maksymalnej kwoty, jeśli w następstwie jej zwiększenia zwiększa się jego wkład własny. Ponadto, w ocenie skarżącej art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych mówi o tym, że możliwe jest dofinansowanie realizacji zadania realizowanego przez beneficjenta w innych proporcjach. Ustawy odrębne, o których mowa w tym przepisie mogą określać finansowanie inwestycji w wymiarze większym, niż 80%. Ustawa z 1991 r. o systemie oświaty, która reguluje pomoc materialną dla uczniów nie operuje proporcjami, które określają jaka wielkość dotacji przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie, jest oczywiste, że nie nakłada ona tego rodzaju ograniczeń. Za uzasadniony należy uznać wniosek, że przyznanie dotacji na zasiłki i stypendia uczniowskie nie wymaga tzw. wkładu własnego służącego współfinansowaniu tego celu przez beneficjenta dotacji. Jeżeli przepis ( art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ) nie może być jednoznacznie rozumiany, wówczas należy przyjąć takie znaczenie, które uwzględnia zasady i wartości konstytucyjne. Wyżej powołany przepis nie jest jednoznaczny ze względu na to, że zezwalając na odstępstwo od opisanych w nim zasad współfinansowania odsyła w tym zakresie do "odrębnych ustaw", ale nie wskazuje ostrego kryterium, na podstawie którego o każdej regulacji w zakresie przyznawania dotacji można by z całą pewnością powiedzieć, że cechuje ją (bądź nie ) odrębność. Powyższa interpretacja ustawy o systemie oświaty i ustawy o finansach publicznych pozwala na przyjęcie, że ustawa o systemie oświaty nie ogranicza dotacji na stypendia i zasiłki uczniowskie dlatego, że zapewnia poszanowanie zasad i wartości konstytucyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sprawa dotyczy dotacji udzielonej Gminie Miejskiej B. w roku budżetowym 2010. Decyzje Wojewody P. o przyznaniu dotacji z rezerw celowych zostały wydane w roku 2010. Od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)., która w przepisie art.128 ust.1 stanowi, iż udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy. Ust 2 tego artykułu zawiera regulację, zgodnie z którą kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin ,,dofinansowanie’’ oznacza sfinansowanie określonego zadania w części, nie w całości. W innym przypadku ustawodawca użyłby innego określenia, np. ,,sfinansowanie" czy ,,sfinansowanie w całości’’. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, sięgnął do protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499/VI z którego wynika, że art. 128 ustawy o finansach przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. To, iż pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając przepis art.128 ust.2 nowej ustawy o finansach publicznych wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% środków winna wyłożyć dana gmina. Wskazany przepis art. 128 ustawy o finansach publicznych stanowi potwierdzenie, jak słusznie, zdaniem sądu wywodzi organ, że dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczona rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty bowiem zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny ( por. wyrok TK z 28 czerwca 2001r. sygn. akt U 8/00OTK 2001 nr 5 poz. 123). Nie ulega wątpliwości, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów należą do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w myśl art. 90 p ustawy z 7 września 1991r. o systemie je oświaty. Niesporne jest między stronami uznanie, iż ustawa z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r nr 256 poz. 2572 ze zm.) jest "odrębną ustawą’’ w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Taką regulację zawiera, na przykład, ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania’’ z dnia 29 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 z 2005r.). Dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie wiec organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości i przyjmuje za swój pogląd wyrażony w sprawie V SA/Wa 2119/11, zgodnie z którym "nie można zgodzić się z zarzutem, że w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nastąpiły zmiany w zakresie zadań i jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych ( art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Zauważyć bowiem należy, że pod rządami obowiązującej przed 30 stycznia 2010r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, na podstawie art. 108 – który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 ustawy o finansach publicznych – dotacje celowe mogły być przyznane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania." Zwracając uwagę na to, że interpretacja Ministra Edukacji Narodowej z dnia ... lipca 2010r., wg której "wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych nie powinno spowodować zmian w zakresie dotowania stypendiów i zasiłków uczniowskich polegających na ponoszeniu przez gminy co najmniej 20 % kosztów realizacji zadania" jest błędna, a nadto nie miała dla organu mocy wiążącej. Minister Finansów uzasadniając swoją decyzję ustosunkował się do interpretacji dokonanej przez Ministra Edukacji Narodowej podkreślając, że zawiera ona całkowicie nieuzasadnioną ocenę prawną. Za całkowicie bezpodstawne należało w związku z tym uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza, że te zarzuty nie zostały przez skarżącą uzasadnione. Na marginesie należy tylko zauważyć, że k.p.a. wyłącza co do zasady stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Niezasadny jest również zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, polegające na naruszeniu zasad pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych i zabezpieczenia interesów w toku. Jak podkreślono na wstępie przedmiotowa sprawa dotyczy jednoznacznie dotacji budżetowej udzielonej w 2010r. i na ten rok budżetowy. Wszystkie akty prawne zastosowane w sprawie są aktami obowiązującymi w 2010r. Mająca zastosowanie ustawa o finansach publicznych została uchwalona 27 sierpnia 2009r. i zachowano stosowne vacatio legis, gdyż weszła ona w życie dopiero 1 stycznia 2010r., zatem był czas na dostosowanie swoich spraw i "interesów w toku" do nowego stanu prawnego. Ponadto co do zasady rok szkolny i rok budżetowy zaczynają się w innym terminie, zatem przy takim rozumowaniu jakie prezentuje skarżąca jakiekolwiek zmiany ustawowe w przedmiocie dotacji związanych z oświatą byłyby praktycznie niemożliwe. Skoro w ocenie Sądu materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony prawidłowo, a zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.