V SA/Wa 1101/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - J.P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiającą A.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 6 września 2000 r. A.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, iż prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przynosiła dochodów wystarczających nawet na pokrycie czynszu za zajmowany lokal. Dlatego też rozwiązano z nim umowę najmu lokalu, a jednocześnie odmówiono zwrotu kosztów poniesionych na jego remont. W sierpniu 1999 r. rozpoczął prowadzenie nowej działalności gospodarczej, której jednak musiał zaprzestać w związku z decyzją Sanepidu. Wskazał, iż działalność ta, podobnie jak poprzednia przyniosła stratę. Jednocześnie podniósł, iż zainwestował już w nowe przedsięwzięcie, dające mu możliwość wywiązania się z przyszłych zobowiązań wobec ZUS. W związku z powyższym zwrócił się o umorzenie zobowiązań wobec Zakładu, co umożliwi mu terminowe opłacenie przyszłych należności oraz rozwój firmy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu ZUS powołał się na art. 28 ust. 1 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), wskazując, iż w ocenie organu, w sprawie dotyczącej wniosku Skarżącego nie zostały spełnione przesłanki wynikające z ww. przepisów. Jak bowiem wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie Skarżący z uwagi na młody wiek ma możliwość zmiany sytuacji materialnej. Ponadto nie przedłożył on dowodów, z których wynikałoby, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych zobowiązań, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie dla Wnioskodawcy skutki. Zainteresowany nie spełnia również przesłanki wynikającej z treści art. 28 ust. 3a dotyczącej całkowitej nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.K. zwrócił się o umorzenie kwoty głównej wraz z odsetkami. Wskazał, iż jego zdaniem spełnia wszelkie warunki do umorzenia zaległości, "gdyż (...) cały skromny majątek mojej firmy został sprzedany na pokrycie zaległości.". Podniósł, iż brak dochodów, brak majątku osobistego, brak własnego mieszkania oraz fakt, iż pozostaje na utrzymaniu matki wskazują w jak trudnej sytuacji materialnej obecnie się znajduje. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS z [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownej analizie akt sprawy doszedł do przekonania, iż w przypadku Zainteresowanego nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Podniesiono również, że złożone przez Wnioskodawcę oświadczenie, iż obecnie znajduje się na utrzymaniu matki - J.K. - nie zostało przez nią potwierdzone. Ponadto w ocenie organu z dokumentacji wynika, że majątek wnioskodawcy został zbyty, natomiast zobowiązania wobec ZUS nie zostały uregulowane. Powyższe uzasadnia - zdaniem Prezesa ZUS - stwierdzenie, iż wobec braku nowych okoliczności i dowodów nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W skardze, z dnia 25 lutego 2005 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K. wniósł o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2005 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący powołał się na art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i stwierdził, że nie posiada niczego wartościowego, dochodów, możliwości zarobkowania, majątku osobistego i pozostaje na cudzym utrzymaniu. W jego ocenie to okoliczności wskazujące na ciężką sytuację materialną i życiową. W odniesieniu do kwestii sprzedaży mieszkania Strona wyjaśniła, że część pieniędzy otrzymała matka (do której mieszkanie częściowo należało), z tego zaś co pozostało spłacona została część zaległych składek na ZUS oraz inne zobowiązania za lokale przy ul. P., których jest najemcą. Obecnie jeden z tych lokali jest zamknięty, a drugi wynajęty po kosztach. Z kolei brak potwierdzenia, że Skarżący jest na utrzymaniu matki, wyjaśniony został przez Zainteresowanego w ten sposób, iż matka boi się być obciążona przez ZUS zaległościami syna. Wnioskodawca nie zgodził się nadto ze stwierdzeniem, że nie przedstawił żadnych nowych dowodów i wskazał na niemożność spłacenia przez niego zobowiązań wobec ZUS. Skarżący wyjaśnił także przyczyny kontynuowania przez niego działalności gospodarczej i stwierdził, że - w związku z płaconymi od 1991 r. do 1999 r. składkami i podatkami - należy mu się pomoc od państwa. Wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Minister Polityki Społecznej. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes ZUS już jako organ właściwy - w związku ze zmianą ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - ponownie utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgromadzone w sprawie dokumenty oraz udzielone przez Skarżącego informacje, nie dają podstaw do zmiany wcześniej podjętej decyzji. Prezes Zakładu wyjaśnił, iż wydając decyzję pierwszoinstancyjną - Zakład Ubezpieczeń Społecznych -podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz poddał wnikliwej analizie dowody dostarczone przez stronę. Zainteresowany nie dostarczył bowiem żadnych dokumentów, które świadczyłyby o okolicznościach uniemożliwiających wykonywanie pracy zarobkowej, natomiast w przypadku podjęcia stałej pracy, dochody uzyskiwane z tytułu zatrudnienia mogą być podstawą do prowadzenia skutecznej egzekucji. Oceniając zasadność umorzenia przedmiotowych należności w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) - zdaniem organu - w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału Skarżący mieszka u matki pani J.K. Był właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], który sprzedał w dniu [...] r. za kwotę [...] zł. Z uzyskanego dochodu na przedmiotowe zobowiązania wpłacił jedynie ok. [...] zł, co stanowi znikomą część istniejącego już w 2003 roku zadłużenia. Za swoje zadłużenie Zainteresowany wini instytucję zewnętrzną, która to nakazała likwidację prowadzonego przez niego [...] z dniem [...] r. Rozpatrując powyższą argumentację organ zauważył, iż zadłużenie powstało w 07.1999 r. i rosło przez cały okres prowadzenia już innej działalności gospodarczej, aż do 10.2004 r. Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie sytuacji rynkowej w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Na koncie Wnioskodawcy występuje zadłużenie z tytułu składek za okres [...] r. W roku 2003 zgodnie z dołączonymi zeznaniami, tj. PIT-36 i PIT/B za 2003 r. Zainteresowany wykazał stratę w prowadzonej działalności. Dalsze prowadzenie nierentownej działalności nie miało uzasadnienia w rachunku ekonomicznym, a przedłużanie tego stanu rzeczy spowodowane nadzieją na umorzenie zadłużenia przez ZUS nie tłumaczy zasadności takiego działania. Skarżący miał możliwość spłaty zadłużenia dwukrotnie - uzyskując dochód ze sprzedaży mieszkania, którego wg. aktu notarialnego był jedynym właścicielem oraz przystępując do programu restrukturyzacji zadłużonych przedsiębiorstw. W dniu [...] r. złożył wniosek o restrukturyzację zobowiązań. Decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2004 r. postępowanie restrukturyzacyjne zostało umorzone z powodu nie spełnienia warunków restrukturyzacji. Z dostarczonych dokumentów wynika, iż Wnioskodawca posiada zadłużenie z tytułu wynajmu pomieszczeń przy ul. [...]. Zadłużenie w Urzędzie Skarbowym z tytułu zaległości podatkowych podlegających restrukturyzacji zostało umorzone ( decyzja z dnia [...].02.2004 r.). Pozostaje na utrzymaniu matki i nie ponosi żadnych kosztów utrzymania. Powyższe fakty - w ocenie organu - przesądzają o zasadności dochodzenia należności i w konsekwencji brak jest możliwości umorzenia zaległości w oparciu o to kryterium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z [...] grudnia 2006 r. A.K. podniósł, iż w jego przypadku zachodzi całkowita nieściągalność zaległych składek. Nie posiada on bowiem żadnych wartościowych rzeczy, nie ma dochodu ani też własnego mieszkania i pozostaje na utrzymaniu matki. Wskazał, iż pieniądze ze sprzedaży mieszkania uzyskał nie on ale jego matka, która była właścicielką lokalu dlatego też z kwoty pochodzącej ze sprzedaży nie mógł pokryć zaległych zobowiązań z tytułu wynajmu lokalu względem ZUS. Z części jaka mu przypadał uregulował zobowiązania za lokal przy ulicy [...] i inne mniejsze zobowiązania. Pewną kwotę wpłacił również do ZUS. Wyjaśnił, iż nie prawdą jest, że wynajmując lokal otrzymywał z tego tytułu środki finansowe bowiem kwota podnajmu była równa wysokości czynszu toteż dla niego nic juz nie zostawało. Wskazał też, iż nieprawdziwym jest również argument organu jakoby Zainteresowany nie chciał pracować. Wyjaśnił, że dotychczas był przedsiębiorcą i "nie chce gorszego stanowiska np. pracownik fizyczny (...).". Ponadto spłata zadłużenia pociągnęłaby za sobą wiele lat życia w nędzy bowiem jego obecne zadłużenie wynosi [...] zł. Wskazał, iż jego zdaniem w jego obecnej, trudnej sytuacji należy mu się pomoc od państwa, gdyż w latach kiedy mu się wiodło płacił podatki i "zus-y". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja wydana w dniu [...] grudnia 2006 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest zastępcę Dyrektora Oddziału M.K. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym zastępcy Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66 - 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust. 5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust. 5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Z-cy Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. nr 9, poz. 26 ze zm.) stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku zaś stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66. ust. 1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS, a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej - ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej, biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie - jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego, posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Jednocześnie podnieść należy, że podstawę rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi art. 138 § 1 k.p.a. Ww. przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych - umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiającą A.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jednocześnie Prezes ZUS wskazał, że uległa zmianie kwota zadłużenia - w stosunku do kwoty wykazanej w utrzymanej w mocy decyzji ZUS - w związku z ponownym rozliczeniem konta z uwzględnieniem daty zawieszenia działalności gospodarczej. W nawiązaniu do powyższego należy zauważyć, iż utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, Prezes ZUS nie mógł jednocześnie orzec o zmianie wysokości kwoty zadłużenia. Jeżeli na skutek ponownego rozliczenia konta skarżącego - z uwzględnieniem daty zawieszenia działalności gospodarczej - kwota ta uległa zmianie, to należało, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części). Niedopuszczalnym bowiem jest takie działanie organu, gdzie jednocześnie utrzymuje on w mocy zaskarżoną decyzję, a zarazem orzeka w sposób odmienny niż uczynił to rozstrzygający w I instancji ZUS. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, żaden zaś przepis nie przewiduje takiej możliwości rozstrzygnięcia danej sprawy, z jakiej skorzystał Prezes ZUS. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.