V SA/Wa 1102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz r.pr. P. T., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 1476 zł (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt sześć złotych), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 1200 zł (jeden tysiąc dwieście złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 276 zł (dwieście siedemdziesiąt sześć złotych); 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi M. W. (zwanej dalej skarżącą) jest decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...], którą Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu [...] marca 2005 roku złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o pomoc finansową na działanie "wspieranie gospodarstw niskotowarowych" wraz z "Planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego". Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Kierownik BP ARiMR w S. przyznał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w wysokości 5.179,24 zł. Płatność została wypłacona skarżącej na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu [...] grudnia 2005 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę. W wyniku kontroli stwierdzono, iż na działkach rolnych zadeklarowanych jako: D, E, F nie było upraw wskazanych we wniosku i w "Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego" z dnia [...] marca 2005 r. W związku z powyższym Kierownik BP ARMiR w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2005 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Kierownik BP ARiMR w S. wydał decyzję o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] listopada 2005 r. oraz odmówił skarżącej przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu wydania decyzji przyznającej płatność skarżąca nie spełniała jednego z podstawowych wymogów niezbędnych do jej uzyskania. Wielkość ekonomiczna gospodarstwa nie znajdowała się bowiem w przedziale 2 ESU - 4 ESU, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 286, poz. 2870, z późn. zm.). Następnie w dniu [...] kwietnia 2010 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, przyznanych skarżącej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, a decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 9.967,99 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że ustalenie przez kontrolę na miejscu, iż gospodarstwo nie kwalifikuje się do przyznania pomocy finansowej, stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Niedotrzymanie zobowiązania warunkującego otrzymanie płatności, a określonego znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami spowodowało, iż po stronie producenta rolnego powstał obowiązek zwrotu otrzymanej płatności, zaś po stronie Prezesa ARiMR - obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków. Orzekając ponownie na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że podstawą prowadzenia postępowania jest ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylająca decyzję przyznającą płatność oraz odmawiająca przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Strona nie wniosła odwołania od tej decyzji przez co decyzja ta zyskała walor ostateczności i wywołuje określone skutki prawne, między innymi stanowi podstawę do ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Odnosząc się do argumentów skarżącej, że przyczyną niewykonania przyjętego zobowiązania była "siła wyższa" Prezes ARiMR stwierdził, że skarżąca nie złożyła w terminie, zgodnych z wymogami określonymi przepisami prawa, dokumentów potwierdzających wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności (susza, choroba). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2010 r. Argumentowała, że powodem niewywiązania się z obowiązków złożonych we wniosku i warunkujących przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego były niekorzystne warunki pogodowe (susza). Skarżąca wyjaśniła, że próbowała poinformować organ o przyczynach, które uniemożliwiły wykonanie zobowiązań określonych we wniosku, składając kolejny wniosek (wskazała w nim na zmianę okoliczności), ale organy odmówiły jego przyjęcia wyjaśniając, że "jest to niewłaściwy termin na złożenie". Skarżąca informowała organy również w formie ustnej, że pojawiły się przyczyny uniemożliwiające realizację zobowiązań, których wykonanie było warunkiem otrzymania pomocy w formie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 września 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.". Uzasadniając ww. wniosek wskazał, że w dniu [...] września 2012 r. skarżąca złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego został oddalony przez Sąd. Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając wyrok Sąd powołał w pierwszej kolejności treść przepisów normujących zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Następnie zaś stwierdził, że skoro decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2007 r. Kierownik BP ARiMR w S. ustalił w oparciu o wyniki kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2005 r., iż gospodarstwo skarżącej nie kwalifikowało się do uzyskania pomocy finansowej z uwagi na niewłaściwą wielkość ekonomiczną i uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. przyznającą płatności oraz orzekł o odmowie ich przyznania, to płatność przyznana, a także wypłacona skarżącej na mocy uchylonej decyzji stała się nienależna, a jako tak powinna zostać zwrócona. W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla oceny zasadności skargi, podczas gdy fakt istnienia w obrocie prawnym tej decyzji miałby w sprawie ewidentny wpływ na treść wyroku Sądu I instancji; - art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. stanowi decyzję wydaną w granicach niniejszej sprawy, stanowiąc wprost podstawę do rozstrzygnięcia podjętego zaskarżoną decyzją w znaczeniu proceduralnym, co przy jednoczesnym oczywistym fakcie jej wadliwości stanowić musiało podstawę do podjęcia odpowiednich działań przez Sąd I instancji w trybie przywołanego przepisu; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie zawiera w ogóle oceny kwestii zagadnienia wstępnego w postaci postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak również oceny zasadności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w związku z tym postępowaniem, pomimo że okoliczność ta była w sprawie podnoszona przez skarżącą. W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów skarżąca podkreśliła, że Sąd I instancji powinien zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia przez organ wniosku z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. W sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji było uzależnione od istnienia w obrocie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., co do której wszczęto postępowanie nieważnościowe, należało przyjąć, że w tej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Oznacza to, że wyrok został wydany przedwcześnie. Następnie skarżąca wskazała, że zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy także dlatego, że Sąd powinien zastosować art. 135 p.p.s.a. i uchylić decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., ponieważ mieści się ona w granicach sprawy oraz jest oczywiście wadliwa. Nadto Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do istnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. przez co naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśniając dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 5/13 Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił wyrok z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 624/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Za trafny uznano zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji gdy na rozprawie przez Sądem I instancji pełnomocnik skarżącej złożył oświadczenie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zażądał zawieszenia postępowania sądowego. NSA przypomniał, iż z treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika uprawnienie sądu do zawieszenia postępowania z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazał również, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na tej podstawie powinno mieć miejsce zawsze, gdy jest to uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (zob. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt I FZ 164/06, Lex Polonica nr 415565). Stanowisko takie znajduje też akceptację w doktrynie, gdzie podkreśla się, iż sąd korzystając z podstawy zawieszenia określonej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien mieć na względzie możliwość wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowego (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 209), a to oznacza, że przesłanka prejudycjalna z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być ujmowana w sposób szeroki. Następnie NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie byt prawny decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., a więc tej w której odmówiono wnoszącej skargę kasacyjną płatności dla gospodarstwa niskotowarowego miał podstawowe znaczenie dla decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Wprawdzie decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie jest prawnym warunkiem wydania decyzji zwrotowej, ale niewątpliwie ustalenia stanu faktycznego wynikające z treści tej decyzji (z dnia [...] kwietnia 2007 r.) są istotnym elementem rozstrzygnięcia o zwrocie, z tego powodu, że organ wydając decyzję o zwrocie jest związany ustaleniami decyzji odmawiającej płatności, w tym znaczeniu, że musi przyjąć jako okoliczność pewną, że wypłacone na podstawie decyzji płatności, tej która zostaje uchylona na skutek wznowionego postępowania, w którym ostatecznie orzeczono o odmowie ich przyznania, są płatnościami wypłaconymi nienależnie. Podsumowując NSA wskazał, że decyzja nakładająca obowiązek zwrotu płatności nie może być uznana za zgodną z prawem, jeżeli z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana decyzja orzekająca o uchyleniu decyzji przyznającej płatności i orzekająca o odmowie ich udzielenia. Taka sytuacja miała zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tego powodu Sąd I instancji nie zawieszając postępowania naruszył treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a jego działanie naruszało zasady ekonomiki procesowej. Wskazane powyżej uchybienia po stronie Sądu I instancji potwierdza decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 5/13 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej skarżącego. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano na wstępie przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Podstawę do wydania ww. decyzji stanowiła decyzja Kierownika BP ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o uchyleniu decyzji własnej tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. (przyznającej skarżącej wnioskowane płatności) oraz odmowie przyznania M. W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 5/13 NSA wskazał, że decyzja nakładająca obowiązek zwrotu płatności nie może być uznana za zgodną z prawem, jeżeli z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana decyzja orzekająca o uchyleniu decyzji przyznającej płatności i orzekająca o odmowie ich udzielenia. Jak wynika z akt sprawy taka sytuacja miała natomiast miejsce w niniejszej sprawie. Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] stwierdzono bowiem nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Rozstrzygnięcie w oparciu o które wydane zostały decyzje Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r. i [...] lipca 2010 r. objęte skargą zostało zatem wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z powyższym należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 t.j.) wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W powołanym przepisie ustawodawca posłużył się co prawda pojęciem uchylenia lub zmiany decyzji, jednak skutkiem stwierdzenia nieważności jest także wyeliminowanie danej decyzji z obrotu prawnego, różniące się od uchylenia lub zmiany decyzji uchyleniem jej skutków prawnych od dnia wydania ocenianej decyzji (ex tunc). Na możliwość wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zwrócił także uwagę NSA w ww. wyroku z dnia 13 marca 2014 r., którym to wyrokiem Sąd rozpoznający sprawę ponownie jest związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U z 2013 r. poz 490 t. j.).