V SA/Wa 1104/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia ... marca 2012 r. nr ... w przedmiocie rozłożenia kary pieniężnej na raty uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej przez E. S. (dalej Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z ... marca 2012 r. nr ..., o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z ... stycznia 2012 r. nr ..., którą rozłożono na raty karę pieniężną nałożoną na Skarżącego decyzją ... Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z ... lipca 2011 r., nr ... Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z ... listopada 2011 r. Skarżący wystąpił do GDDKiA z wnioskiem o umożliwienie spłaty kwoty kary w dogodnych ratach lub o umorzenie kary z uwagi na zbyt dotkliwy charakter kary. We wniosku wskazano, że wobec trudnej sytuacji materialnej Skarżący nie jest w stanie spłacić kary jednorazowo, przebywa na zwolnieniu lekarskim i ma orzeczony stopień umiarkowanej niepełnosprawności. Decyzją z ... stycznia 2012 r. GDDKiA rozłożył na raty karę pieniężną nałożoną na Skarżącego decyzją ... Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z ... lipca 2011 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 55, art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej ustawa o finansach publicznych) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) W uzasadnieniu decyzji podano, że ustawodawca podaje ogólne przesłanki uwzględnienia wniosku o udzielenie stosownej ulgi w spłacie należności. W konkluzji kierownik właściwej państwowej jednostki budżetowej, podejmując decyzję działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice (w świetle dyspozycji art. 7 k.p.a.) wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku oraz załączoną dokumentacją organ ustalił, że dłużnik może mieć problemy z jednorazową spłatą kwoty wymierzonej kary pieniężnej. W dniu ... lutego 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Skarżący wniósł do GDDKiA pismo zatytułowane wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdził, że jego sytuacja materialna uległa dalszemu pogorszeniu ze względu na stan zdrowia. Skarżący podniósł, że zmuszony będzie do skorzystania z pomocy społecznej oraz, że nie posiada oszczędności. Poprosił o uwzględnienie jego sytuacji oraz o uwzględnienie interesu obywatela. W konkluzji pisma wniósł o udzielenie mu pomocy i umorzenie nałożonej kary. Do wniosku załączył kopie: zaświadczenia o stanie zdrowia, skierowanie do poradni specjalistycznej oraz wyniki badań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego materiału dowodowego, organ wziął pod uwagę sytuację ekonomiczną i zdrowotną strony jednak nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi. Zdaniem GDDKiA okoliczności podniesione przez wnioskodawcę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności. W przypadku zastosowania ulgi wina zostać jedna z dwóch przesłanek: ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd ich znaczenie zostało wypracowane w orzecznictwie administracyjnych. Ulgi w spłacie zobowiązań mają charakter uznaniowy, zatem właściwy organ każdorazowo ocenia słuszność interesu dłużnika lub zgodność ulgi z interesem społecznym. Przez ważny interes dłużnika rozumieć należy w szczególności sytuację, gdy - z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od jego postępowania – nie jest w stanie uregulować zaległości. W skardze Skarżący nie zgodził się z zasadnością nałożenia kary pieniężnej decyzją ... Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Ponadto stwierdził, że decyzja o rozłożeniu spłaty nałożonej kary na raty go nie usatysfakcjonowała. Wyjaśnił, że przed wjazdem na drogę podlegającą opłacie elektronicznej, zasięgnął informacji bezpośrednio na posterunku Policji w F. Tam poinformowano Skarżącego, że nie wiadomo Policji, aby odcinek drogi krajowej nr ... był płatny. Także przed samym wjazdem na drogę nie ma żadnej informacji o pobieraniu opłat. Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja oparta jest tylko i wyłącznie na uznaniu administracyjnym a sytuacja Skarżącego jest na tyle delikatna, że przepis należałoby zinterpretować na jego korzyść i umorzyć nałożoną karę. Skarżący podał także, że w kwietniu przyznana mu została renta z tytułu niezdolności do pracy, że żona jest osobą bezrobotną i otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych (do 30 lipca). Na utrzymaniu Skarżącego pozostaje uczący się ... Trudna sytuacja nie pozwala Skarżącemu bez uszczerbku dla siebie i najbliższych, na pokrycie kosztów nałożonej kary. Na koniec Skarżący zaznaczył, że ma problemy zdrowotne, które uniemożliwiają mu podjęcie pracy. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia ... października 2012 r. GDDKiA wyjaśnił, że nie wydał odrębnej decyzji w zakresie umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją ... Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, jednak z wydanego rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek o rozłożenie kwoty kary na raty wynika, iż organ odmówił uwzględnienia wniosku w zakresie umorzenia kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją GDDKiA utrzymał w mocy decyzję własną o rozłożeniu na raty należności z tytułu kary pieniężnej nałożonej na skarżącego decyzją ... Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Decyzja ta - jak wynika z jej treści - wydana została w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącego z ... lutego 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić jednakże należy, że pismo skarżącego z ... lutego 2012 r. pomimo zatytułowania go jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w swej treści zawierało jednoznaczną prośbę o umorzenie nałożonej kary pieniężnej. W ocenie Sądu - wobec oczywistej rozbieżności występującej pomiędzy nazwą pisma skarżącego z ... lutego 2012 r. a treścią żądania tego pisma - obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej woli skarżącego, wyrażonej w piśmie z ... lutego 2012 r. Wyjaśnienie powyższej kwestii wymagało ustalenia jaki charakter ma pismo Skarżącego, tj. czy stanowi ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który uprawniałby organ do wydania zaskarżonej decyzji, czy też wniosek o umorzenie kary pieniężnej, który wymagałby jego merytorycznego załatwienia. Przypomnieć warto, że zarówno piśmiennictwo, jaki i orzecznictwo sądów administracyjnych uznają, iż w przypadku pism wnoszonych przez strony nie jest istotna ich nazwa ale treść (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92 niepublik.). Na organie administracji spoczywa obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę wniosków w toku postępowania (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 290/06, ONSAiWSA 2008/1/13). Oznacza to, że w razie wątpliwości co do treści żądania sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do sfery ocennej organu. W rozpoznawanej sprawie organ samowolnie przyjął, że pismo Skarżącego z ... lutego 2012 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem treść pisma (żądania) nie wskazuje, że Skarżący chciał skorzystać z powyższego środka zaskarżenia, lecz domagał się umorzenia kary pieniężnej. W takiej sytuacji organ winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie treści żądania w kontekście nazwy pisma a nie samodzielnie interpretować treść pisma Skarżącego jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza, że umorzenie należności stanowi, odrębną od rozłożenia na raty płatności, instytucję prawną przewidzianą w ustawie o finansach publicznych, możliwą do rozważenia względem Skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że zupełnie nieuzasadnione jest stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z ... października 2012 r., w którym podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana w przedmiocie rozłożenia na raty płatności Skarżącego rozstrzyga jednocześnie o odmowie umorzenia kary pieniężnej a potwierdzać to ma treść samego uzasadnienia decyzji, w której wskazano na brak podstaw do umorzenia należności. Przypomnieć warto, że konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu decyzji, które stanowi jeden z elementów obligatoryjnych każdej decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 k.p.a., nie następuje natomiast w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Uwzględniając wszystko powyższe, w ocenie Sądu, należało uznać, że postępowanie organu w rozpatrywanej sprawie narusza art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes publiczny i słuszny interes obywateli. Jest ono niezgodne również z art. 8 k.p.a. który wymaga od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto organ orzekający nie zastosował się do dyspozycji art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przepis powyższy stanowi także, że organy czuwają nad tym, aby strony i inni uczestnicy w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie sposób nie zauważyć, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji w zakresie w jakim stwierdza brak podstaw do umorzenia należności skarżącego nie jest powiązane z samym rozstrzygnięciem decyzji, a poza tym w sposób lakoniczny odnosi się do dowodów i argumentów zaprezentowanych przez skarżącego. Rację ma organ, że stosowanie ulg w spłacie należności, przewidziane w ustawie o finansach publicznych, oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym co jednakże nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego stosowania art. 107 k.p.a. Powtórzyć należy, że rzeczą organu było wyjaśnienie zakresu żądania zawartego w piśmie Skarżącego z ... lutego 2012 r. W konsekwencji, potwierdzenia przez Skarżącego, że pismo jest wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej, obowiązkiem organu będzie rozpatrzenie zasadności tego wniosku w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasad ogólnych k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. Przedstawione powyżej uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.