V SA/Wa 1106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi S. S. A. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; oddala skargę Spółka S. S.A. z/s we W. (95,73% kapitału niemieckiego) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, oznaczonej jako działki gruntu nr [...], położonej w L., gm. L., woj. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym spółki S. Sp. z o.o. z/s we W. Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z [...] października 2009 r., o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę S. S.A. przedmiotowej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygając sprawę ww. postanowieniem podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej, a tymczasem wnioskująca spółka nie wykazała, że do prowadzenia działalności rolniczej - będącej tylko jedną z wielu dodatkowych przedmiotów działalności tej spółki - spółka potrzebuje aż [...] ha gruntów. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość rolna, a tymczasem wnioskująca spółka tych wymogów nie spełnia. Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2010 r. spółka S. S.A. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wnioskowane działki mają następujące przeznaczenie: Działka nr [...] o pow. [...] ha w planie przeciwpowodziowym przeznaczona jest pod tereny użytków rolnych bez prawa zabudowy (R). Działka nr [...] o pow. [...] ha w planie przeciwpowodziowym przeznaczona jest pod tereny użytków rolnych bez prawa zabudowy (R), natomiast w planie miasta działka ta jest przeznaczona pod tereny rolnicze wyłączone z zabudowy, z przeznaczeniem podstawowym jako użytki rolne (R) i tereny komunikacji drogowej - obejmującej odcinek drogi publicznej nr [...] (KDZ). Działka nr [...] o pow. [...] ha w planie przeciwpowodziowym przeznaczona jest pod tereny użytków rolnych bez prawa zabudowy (R), a w planie miasta pod teren urządzeń gospodarki ściekowej (1K). Natomiast z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działkę nr [...] stanowią grunt orny klasy IIlb, droga, teren przemysłowy i rów; działkę nr [...] stanowi grunt omy klasy lllb, a działkę nr [...] stanowi grunt orny klasy lllb, grunt zadrzewiony i zakrzewiony, teren równy, nieużytek i teren przemysłowy. Dalej organ podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka wskazała, że powierzchnia wnioskowanej nieruchomości jest uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej, ponieważ prowadzone przez nią gospodarstwo rolne jest gospodarstwem znacznych rozmiarów, a dokonywane w jego ramach zasiewy pod pszenicę, buraki cukrowe i rzepak obejmują obszar o łącznej powierzchni ponad 500 ha (zasiewy pszenicy - 395 ha, rzepaku - 64 ha, a buraków cukrowych - 92 ha). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Izba Rolnicza, po zasięgnięciu opinii rolników z terenu Gminy L. oraz delegatów Izby Rolniczej negatywnie zaopiniowała zamiar nabycia przez spółkę S. S.A. przedmiotowych gruntów rolnych, ponieważ są to grunty o bardzo dobrej bonitacji gleby (III klasa gruntów) położone w dogodnym miejscu. Miejscowi rolnicy są zainteresowani nabyciem tych gruntów w celu powiększenia gospodarstw rodzinnych. Zdaniem organu nabycie tej nieruchomości przez wnioskującą spółkę byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Organ wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, będąc organem współdziałającym na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej, ale także zakres swoich zadań. W szczególności Minister, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz.U. z 2003r.nr 64, poz.592). Tymczasem zgodnie z przepisami tej ustawy preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Zdaniem organu spółka S. S.A. nie spełnia tych warunków, a zatem nabycie przez nią przedmiotowych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. W wyniku wniesionej przez wnioskodawcę skargi, wyrokiem z dnia 28 września 2010r. wydanym w sprawie V SA/Wa 829/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Izba Rolnicza w O. opinię w sprawie nabycia przez stronę nieruchomości wskazanej we wniosku wydała [...] grudnia 2009r., a więc po wydaniu przez organ postanowienia pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Postanowieniem z dnia [...].04.2011r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgłosił sprzeciw na nabycie nieruchomości, gdyż wydaniu zezwolenia na nabycie omawianej nieruchomości sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik, prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej, tymczasem podstawowym przedmiotem działalności Spółki Akcyjnej jest produkcja cukru na skalę przemysłową. Zatem Spółka nie spełnia tych warunków. Od tego rozstrzygnięcia skargę wniosła S. S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąca zarzuciła postanowieniu Ministra naruszenie: • przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 8 kpa oraz art. 80 k.p.a i rażące przekroczenie granic uznania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, • przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez przyjęcie, że w świetle tej ustawy "preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość rolna" oraz, że nabycie nieruchomości przez skarżącą byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, albowiem żaden przepis ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wskazuje, aby preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych był rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy w której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolne. S. S.A. od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne w znacznym rozmiarze wykorzystując nieruchomości rolne, co do których wnioskuje o zezwolenie na ich nabycie, zatem daje gwarancję ich właściwego rolniczego wykorzystania. Ponadto organ naruszył art. 80 k.p.a. oraz rażąco przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie wyjaśnił też należycie stanu faktycznego sprawy, przez co uchybił art. 7, 77 w zw. z art. 136 k.p.a., a także uchybił zasadzie prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie do organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.p.s.a.. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w niniejszej sprawie pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 829/10. Odnośnie przytoczonego przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że zawarte w nim sformułowanie "w sprawie" oznacza tożsamość sprawy ocenianej przez sąd formułujący ocenę prawną oraz sprawy będącej przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarówno pod względem podstawy prawnej jak też stanu faktycznego. Zmiana stanu prawnego powoduje natomiast konieczność dokonania przez organ nowej oceny prawnej stanu faktycznego, zaś istotne zmiany w stanie faktycznym mogą powodować nieaktualność wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Należy podnieść, że po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie przesądza w niczym ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia przez S. S.A. nieruchomości wskazanej we wniosku. Badając skargę z tego punktu widzenia są uznał, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), dalej: ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a., w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a ww. ustawy). Postanowienia art. 1 pkt 1 i ust. 1a powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Ponadto nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje, zgodnie z art. 1 ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości rolnej, należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Stosownie do przepisu art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny [Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.] nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wracając zatem do zakresu orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie niniejszej, trzeba przypomnieć, iż jednolicie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczony jest nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej ale także zakresem zadań organu współdziałającego ( por. wyrok NSA z 20 listopada 1997r., V S.A. 2699/96, ONSA 1998/4/123). Zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej ( t.j. z 2007r. Dz. U. Nr 65, poz. 437 ze zm.) zakresem działu rozwoju wsi objęte są m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne (art. 23 ustawy). Jak już wyżej wskazano Minister załatwiając sprawę kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Rozstrzygnięcie to nie może być jednak dowolne, a ocena czy sprzeciw Ministra nie naruszył art. 7 k.p.a. wymaga w tym konkretnym wypadku zdefiniowania pojęcia interesu ogólnego. Winno to, zdaniem sądu, odbyć się z uwzględnieniem treści cyt. art. 23 ustawy o działach administracji rządowej. Z kolei zasady kształtowania ustroju rolnego, zgodnie z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300ha, a art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje, iż za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikację rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Na podstawie tego co powiedziano, trzeba uznać, iż nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że "preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociażby część nabywanej nieruchomości rolnej". Taka bowiem wykładnia prawa materialnego ma uzasadnienie w treści ww. ustaw oraz Konstytucji RP. Organ działając w ramach uznania administracyjnego zawsze jest zobowiązany do wyważenia interesu indywidualnego strony postępowania administracyjnego oraz interesu społecznego. Mając tak zdefiniowany interes społeczny oraz informację, że na terenie gminy są rolnicy indywidualni zainteresowani nabyciem przedmiotowej nieruchomości rolnej (jest to nieruchomość niezwykle atrakcyjna ze względu na bardzo dobre położenie oraz bardzo korzystną bonitację gleby) organ nie naruszył granic uznania administracyjnego zgłaszając sprzeciw na nabycie ww. nieruchomości. Sąd nie uznał również za zasadne pozostałych zarzutów skargi – związanych z niewłaściwym prowadzeniem postępowania administracyjnego. Trzeba zauważyć, że naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do uwzględnienia skargi – tylko w tym wypadku, jeśli były to uchybienia dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub jeśli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Strona nie zarzuca naruszeń prawa dających podstawy do wznowienia postępowania. Jeśli zaś chodzi o pozostałe naruszenia, to również, zdaniem sądu nie zostało wykazane, aby mogły mieć one wpływ na wynik postępowania. Najpoważniejszy zarzut skargi dotyczy oparcia rozstrzygnięcia o nieaktualną opinię Izby Rolniczej w O. z dnia [...] grudnia 2009r. oraz niezbadanie którzy rolnicy z terenu Gminy L. są zainteresowani zakupem przedmiotowej nieruchomości, czy dysponują odpowiednim potencjałem jej nabycia i zagospodarowania, czy zakup rzeczywiście przyczyni się do powiększenia gospodarstw rolnych miejscowych rolników i czy będzie to korzystniejsze z punktu widzenia racjonalnej gospodarki rolnej niż zbycie ich na rzecz dotychczasowego użytkownika oraz wreszcie, czy zbywca S. Sp. z o.o. w ogóle jest zainteresowana ich zbyciem na rzecz jakiejkolwiek innej niż skarżąca osoby. Zaczynając od tego ostatniego zarzutu – jest on chybiony. Zakres postępowania dowodowego, jakie powinno być wykonane zdaniem skarżącej, jest wręcz niemożliwy do przeprowadzenia w ramach postępowania administracyjnego, w szczególności w ramach postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie zgłaszała żadnych konkretnych wniosków dowodowych, za pomocą których można by wykazać te okoliczności. Ponadto, na co słusznie zwraca uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę, przeprowadzenie sugerowanego w skardze postępowania dowodowego nie jest możliwe w sytuacji, gdy nawet nie jest pewne czy przedmiotowa nieruchomość rolna zostanie wystawiona na sprzedaż, a jeżeli tak, to kiedy, za jaką cenę i na jakich warunkach dodatkowych, jak w tym czasie będą się kształtować ceny i ziemi oraz popyt na ziemię w gminie L. Nie można również uznać za skuteczny argument przeciwko rozstrzygnięciu, to iż sprzedawca nie zgodzi się na sprzedaż nieruchomości innemu nabywcy, niż wnioskodawca. Gdyby przyjąć, że to sprzedawca decyduje o tym, że cudzoziemiec w rozumieniu ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest preferowanym i jedynym możliwym nabywcą nieruchomości – cały system uzyskiwania zezwolenia na nabycie nieruchomości (w tym nieruchomości rolnych) byłby zbędny. Nie mógł również prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzut, iż opinia Izby Rolniczej w O. jest nieaktualna. Opinia ta nie została nigdy zmieniona, czy odwołana, a z pisma IR w O. znajdującego się w aktach administracyjnych (które co prawda nadeszło już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia) wynika dodatkowo, że jest w dalszym ciągu aktualna. Reasumując: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając jako organ współdziałający zgodnie z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej jest uprawniony, na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Uwzględnienie, w ramach badania interesu społecznego zainteresowania przedmiotową nieruchomością rolników indywidualnych, zamieszkałych na terenie gminy, gdzie nieruchomość jest położona nie narusza granic uznania administracyjnego. Nie naruszono również zarzucanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Wyjaśniono sprawę wystarczająco dla wydania rozstrzygnięcia, a strona ani w toku postępowania administracyjnego ani w skardze nie wskazała jakie dalsze dowody w sprawie należałoby przeprowadzić. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.