V SA/Wa 1119/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka ( spr. ), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia części odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Z. D. - skarżący w niniejszej sprawie - wystąpił do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie odsetek od zaległych składek. Swój wniosek umotywował ciężką sytuacją finansową i osobistą. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., Prezes KRUS odmówił umorzenia odsetek należnych od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. W podstawie prawnej powołał m.in. art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników [(t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) - dalej jako u.u.s.r.]. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Organ rentowy nie stwierdził jednak przesłanek uzasadniających umorzenie odsetek. Zauważył m.in., że inni rolnicy zamieszkali w tej samej gminie co Z. D. regularnie opłacają składki, mimo tego, że mają mniejsze i mniej wydajne gospodarstwa. W ocenie Prezesa KRUS wydania pozytywnej decyzji nie uzasadniały również klęski żywiołowe, które dotknęły gospodarstwo wnioskodawcy, uzyskał on bowiem z tej przyczyny częściowe umorzenie składek. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną w wyniku złożenia przez Z. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS umorzył część należnych odsetek, tj. kwotę [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznano zobowiązanemu ulgę w postaci umorzenia [...]% należnych odsetek za zwłokę pod warunkiem spłaty do [...] kwietnia 2006 r. zadłużenia w kwocie [...] zł. Prezes KRUS zauważył następnie, że skutki suszy z 2006 r. mogły uniemożliwić zobowiązanemu dotrzymanie warunku określonego w decyzji z [...] stycznia 2006 r. i w związku z tym uznał za zasadne przywrócenie ww. ulgi. Pismem z dnia 26 marca 2008 r. Z. D. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu powołał argumenty dotyczące trudnej sytuacji majątkowej i osobistej, zbieżne to tych przedstawionych we wniosku o umorzenie odsetek oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Na wstępie wskazać trzeba, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kierując się powyższymi przepisami Sąd uznał, iż skarżona decyzja Prezesa KRUS narusza w sposób rażący przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., a to czyniło zasadnym stwierdzenie jej nieważności, a tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/05, LEX nr 196278). W wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 (LEX nr 196696), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych". Postawiona teza, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. W świetle poczynionych spostrzeżeń rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. wyrok WSA z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, LEX nr 179063). W niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2008 r., wydaną w związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes KRUS postanowił umorzyć część należnych odsetek od zadłużenia powstałego z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes KRUS, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z kolei, w sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. W myśl tego artykułu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem -sposobem załatwienia sprawy- przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX Nr 57182, i z 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX Nr 81760). Powyższe oznacza, że Prezes KRUS, wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organ pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Tymczasem, w niniejszej sprawie treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes KRUS co prawda powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepis art. 138 k.p.a., jednakże wydał decyzję orzekającą bezpośrednio co do istoty sprawy, której to wydać nie mógł bez uchylenia poprzedniego orzeczenia. Zważyć bowiem należy, iż w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie jedynie uchylenie decyzji organu I instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ w I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło -w ocenie Sądu- wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęta przez Sąd ocena jest zgodna z dotychczasową linią orzeczniczą (por. wyrok z 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00 (LEX Nr 50115). W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes KRUS winien więc pamiętać o treści art. 138 k.p.a. i katalogu rozstrzygnięć wiążących dla organu odwoławczego, wymienionych w tym przepisie. Z wymienionych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji