V SA/Wa 112/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu - złożonego przez Gminę [...] (dalej jako: "Skarżąca" lub "Gmina") w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 (RPO WM 2014-2020), Oś Priorytetowa VI: Jakość Życia, Działanie 6.2 Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych - dokonana przez Mazowiecką Jednostką Wdrażania Programów Unijnych (dalej jako: "MJWPU" lub "Organ"). Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych: Skarżąca [...] października 2017 r. złożyła w ramach ogłoszonego konkursu nr [...] wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Odnowa budynku koszarowego, powojskowego na cele mieszkalne. Wyprowadzenie ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki". Wniosek otrzymał nr [...]. Pismem z [...] grudnia 2017 r. nr [...]Organ poinformował Gminę, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony z przyczyn formalnych. Wskazano, że nie spełnia on kryterium dostępu nr 1 "Program rewitalizacji". Wyjaśniono, że projekt, którego dotyczy wniosek o dofinansowanie nie został wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego. MJWPU stwierdziła, że projekt powinien był znajdować się na liście projektów głównych/podstawowych lub wśród przedsięwzięć pozostałych/uzupełniających w obowiązującym właściwym miejscowo programie rewitalizacji, a sam program powinien być wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa m. Tymczasem w dniu zakończenia naboru wniosków w konkursie tj. 13 października 2017 r. Gminny Program Rewitalizacji Miasta [...] na lata 2015-2025 "[...]" nie był ujęty w Wykazie programów rewitalizacji województwa [...]. Oznacza to, że projekt objęty wnioskiem o dofinansowanie nie spełnił kryterium dostępu nr 1. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego protestu, MJWPU kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] poinformowała Skarżącą, że protest nie został uwzględniony. Organ przytoczył opis kryterium, którego niespełnienie stało się przyczyną odrzucenia projektu. Wyjaśnił, że kryterium dostępu nr 1 nie zostało spełnione. Podkreślił, że na dzień złożenia wniosku, tj. [...] października 2017 r. właściwy miejscowo program rewitalizacji nie został wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa m. Wpis został dokonany dopiero [...] listopada 2017 r. MJWPU powołała się na pkt 2.4 regulaminu konkursu [...] zgodnie z którym: "Warunkiem ubiegania się o wsparcie projektów rewitalizacyjnych w działaniu 6.2 w ramach RPO WM 2014-2020 jest ich wynikanie z aktualnych programów rewitalizacji. Program rewitalizacji, z którego wynika projekt i dla którego przeprowadzano, z wynikiem pozytywnym weryfikację spełnienia wymogów dotyczących cech i elementów programów, musi znajdować się w Wykazie programów rewitalizacji prowadzonych przez IZ RPO WM wraz z datą ich uchwalenia". Organ powołał się także na stanowisko Instytucji Zarządzającej, wyrażone w nawiązaniu do pisma Ministerstwa Rozwoju znak [...] z [...] lipca 2017 r., zgodnie z którym za dzień złożenia wniosku należy uznać dzień złożenia go po raz pierwszy w ramach naboru i w tym dniu wniosek powinien spełniać kryteria dostępu. Z tej przyczyny fakt wpisania projektu do Wykazu w dacie dokonywania jego oceny czy rozpatrywania protestu nie stanowi spełnienia kryterium dostępu nr 1 Pismem z 19 stycznia 2018 r. Gmina złożyła skargę na opisane rozstrzygnięcie. Wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła przeprowadzenie oceny formalnej projektu w sposób naruszający prawo w zakresie kryterium formalnego dostępu nr 1 "Program rewitalizacji" poprzez jego błędną interpretację, co skutkowało odrzuceniem projektu z przyczyn formalnych. Podkreśliła, że w dniu składania wniosku tj. [...] października 2017 r. Rada Miejska w [...] uchwaliła zmiany w Gminnym Programie Rewitalizacji Miasta [...] na lata 2015-2025 "[...]", w wyniku których projekt wskazany we wniosku o dofinansowanie został objęty programem. Uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym w chwili złożenia wniosków o dofinansowanie. Istotne zdaniem Skarżącej jest również to, że w dniu oceny wniosku o dofinansowanie projektu Gminny Program Rewitalizacji Miasta [...] na lata 2015-2025 był już wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa m. Sam wpis do tego Wykazu ma przy tym jedynie proceduralny charakter. W odpowiedzi na skargę MJWPU wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Tak wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez MJWPU, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z 10 stycznia 2018 r., stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania MJWPU z prawem, w tym zgodności m.in. z: - ustawą z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa); - Regulaminem konkursu [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa VI Jakość życia, Działanie 6.2 Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych, Typ projektów Rozwój infrastruktury technicznej na obszarach rewitalizowanych w celu ich aktywizacji społecznej i gospodarczej (dalej: Regulamin konkursu); - Kryteriami wyboru projektów stanowiącymi załącznik do Regulaminu konkursu. Dokonując oceny zaskarżonej informacji w pierwszej kolejności należy zauważyć, że projekt Skarżącej nie spełnił kryterium dostępu nr 1 "Program rewitalizacji". Kryterium to oceniane jest 0/1 (spełnia, nie spełnia). Zatem uzyskanie oceny 0 (zero) oznacza, że projekt musiał zostać wykluczony z dalszej oceny (patrz pkt 9.2 i 9.3 Regulaminu konkursu), tak jak to zostało uczynione z projektem Gminy W opisie kryterium nr 1 wskazano, że cyt. "zgodnie z RPO WM 2014 - 2020, projekt znajduje się na liście projektów głównych lub przedsięwzięć uzupełniających / pozostałych w obowiązującym właściwym miejscowo programie rewitalizacji. Ww. program wpisany jest do Wykazu programów rewitalizacji województwa m". W punkcie 2.4 Regulaminu konkursu wskazano, że: "Warunkiem ubiegania się o wsparcie projektów jest ich wynikanie z aktualnych programów rewitalizacji. Program rewitalizacji, z którego wynika projekt i dla których przeprowadzono z wynikiem pozytywnym weryfikację spełnienia wymogów dotyczących cech i elementów programów, musi znajdować się w Wykazie programów rewitalizacji prowadzonych przez IZ RPO WM, wraz z datą ich uchwalenia. Procedura umożliwiająca wpisanie Programu Rewitalizacji do ww. wykazu znajduje się na stronie internetowej www.funduszedlamazowsza.eu/rewitalizacja." Tym samym prawidłowo Organ wskazał, że warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie dofinansowania było po pierwsze uchwalenie właściwego miejscowo programu rewitalizacji oraz po drugie jego wpisanie do Wykazu programów rewitalizacji województwa m. przed dniem złożenia wniosku. Skoro właściwy program rewitalizacji został uchwalony dokładnie w dniu złożenia wniosku (13 października 2017 r.) i wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa [...] już po złożeniu wniosku (14 listopada 2017 r.), kryterium dostępu nr 1 nie zostało spełnione. Uchwalenie programu w dniu złożenia wniosku oraz – co istotne – jego późniejsze wpisanie do Wykazu nie konwaliduje przy tym wcześniej stwierdzonego braku formalnego. W dacie złożenia wniosku kryterium nie było spełnione. Należy wskazać, że każdy potencjalny beneficjent sporządzając wniosek o dofinansowanie kieruje się kryteriami oceny wniosku. Skoro w jednym z kryteriów oceny (dostępu) sformułowano wymóg wpisu lokalnego programy rewitalizacji do Wykazu programów rewitalizacji województwa m., nie może budzić wątpliwości, że Skarżąca miała świadomość, tego że datą kluczową dla oceny spełnienia tego kryterium jest moment złożenia wniosku (i w tej dacie kryterium powinno było być spełnione). Istotne dla rozstrzygania w sprawie są także Wytyczne w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020 wydane przez Ministra Rozwoju (dokument nr MR/H 2014-2020/20(2)08/2016 z 2 sierpnia 2016r .) na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 320, ze zm.), a także przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. Urz. UE L 138 z 13.05.2014 r., str. 5, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne horyzontalne dotyczące innych kwestii związanych z realizacją i zamknięciem programów operacyjnych. W myśl pkt 1 i 2 Rozdziału 5 "Wybór projektów rewitalizacyjnych" (str. 14 - 15) Wytycznych - Instytucja Zarządzająca (IZ), przed rozpoczęciem procedur związanych z wyborem projektów rewitalizacyjnych do dofinansowania, opracowuje propozycje kryteriów wyboru tych projektów, które przedstawia właściwemu Komitetowi Monitorującemu (KM). IZ może przedłożyć do akceptacji KM także inne kryteria, poza wynikającymi z niniejszych Wytycznych, dotyczące warunków prowadzenia rewitalizacji w danym programie operacyjnym. W pkt 2 podano, że propozycje kryteriów dotyczą konieczności potwierdzenia, że: a) składany projekt rewitalizacyjny wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji; b) program rewitalizacji, z którego wynika składany projekt rewitalizacyjny, spełnia wymagania określone w niniejszych Wytycznych, tj. posiada określone cechy i elementy. Właśnie na podstawie pkt b) wprowadzono w Regulaminie konkursu wymóg wcześniejszego umieszczenia właściwego miejscowo program rewitalizacji w Wykazie programów rewitalizacji województwa mazowieckiego Wytyczne wprost wskazują przy tym datę, w której warunek określony w kryterium dostępu nr 1 powinien zostać spełniony. Jest nim dzień złożenia wniosku. Innymi słowy właściwy miejscowo program rewitalizacji musi być wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa m. najpóźniej w dniu złożenia wniosku. Mimo że Wytyczne nie stanowią wprost źródła prawa na podstawie, którego dokonuje się oceny wniosku, to niewątpliwie mają istotne znaczenie w interpretacji zapisów Regulaminu konkursu, który musi być nimi zgodny. Celem Wytycznych było ujednolicenie warunków i procedur wdrażania programów operacyjnych na lata 2014-2020 w zakresie projektów realizujących cele i procesy rewitalizacji. Wytyczne określają, jak należy rozumieć pojęcie rewitalizacji w odniesieniu do działań współfinansowanych ze środków EFRR, EFS, FS w perspektywie finansowej 2014-2020, wskazują instrumenty realizacji projektów rewitalizacyjnych w ramach programów operacyjnych oraz zapewniają ich spójność oraz kompleksowość (pkt 1 i 3 Rozdziału 2 "Cel i zakres Wytycznych"). Bez znaczenia w sprawie są wskazywane w proteście Skarżącej okoliczności związane z dokonaniem wpisu wcześniejszych wersji projektu rewitalizacji sporządzonego przez Gminę do Wykazu projektów rewitalizacyjnych województwa m. Na obecnym etapie liczy się jedynie to, że w dniu złożenia wniosku właściwy projekt Skarżącej nie był wpisany do Wykazu. Co więcej, skoro organ Skarżącej uchwalił dopiero w dniu zakończenia naboru wniosków w konkursie, tj. [...] października 2017 r. właściwą wersję Gminnego Program Rewitalizacji Miasta [...] na lata 2015-2025 "[...]", żaden inny podmiot nie ponosi winy za ewentualne opóźnienie wpisu programu w Wykazie programów rewitalizacji województwa m.. Skarżąca dobrowolnie przystąpiła do ogłoszonego konkursu. Znała jego reguły i powinna była się do nich zastosować. Reguły te były tożsame dla wszystkich potencjalnych beneficjentów. Skoro formułowały wymóg uzyskania przez Gminę wpisu lokalnego projektu rewitalizacji do Wykazu projektów rewitalizacyjnych województwa m. przed złożeniem wniosku, to Skarżąca nie może teraz skutecznie oczekiwać od MJWPU złamania tej reguły. Działanie takie byłoby sprzeczne z zasadą równości i mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której podmioty, które nie posiadały wpisu do wskazanego Wykazu i z tego powodu nie złożyły wniosku o dofinansowania, znalazłyby się w sytuacji gorszej niż w istocie faworyzowana w takich okolicznościach Skarżąca. Działanie takie byłoby sprzeczne z art. 37 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Rozstrzygnięcie niniejsze w pełni akceptuje uwagi wskazane w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1514/17 wydanego w analogicznej sprawie. Reasumując Sąd dokonując kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stwierdza, że ocena projektu został przeprowadzona w sposób zgodny z prawem. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji.