V SA/Wa 1121/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Sylwia Wojtkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru; oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2006 r. B. M. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok [...] r. We wniosku strona zadeklarowała do płatności [...] ton buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego, objętych umowami dostawy. Do wniosku załączono umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych nr [...] w kampanii cukrowniczej [...] zawartą w dniu [...] r. z Producentem Cukru - C. S.A. z siedzibą w Z. w ilości [...] ton. W wyniku rozpatrzenia wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) odmówił wnioskodawcy przyznania przedmiotowej płatności. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w załączonej przez wnioskodawcę umowie dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych widnieje zapis, iż "Producent Cukru zamierza złożyć wniosek o przydział i nabyć w roku kwotowym [...] dodatkową kwotę cukru". Umowa ta zawarta jest na buraki zakontraktowane nie zaś buraki kwotowe zakontraktowane. Zgodnie zaś z art. 6a ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru wysokość płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako ilość buraków cukrowych objętych umową dostawy, o której mowa w ust. 1, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 rozporządzenie nr 318/2006. W rozumieniu cytowanych przepisów "cukier kwotowy oznacza każdą ilość produkcji cukru przypisaną do danego roku gospodarczego w ramach kwoty danego przedsiębiorstwa". Odwołanie od tej decyzji wniósł B. M., wskazując iż spełnił on wszystkie warunki aby otrzymać oddzielną płatność z tytułu cukru. We właściwym terminie złożył stosowny wniosek, do którego dołączył umowę kontraktacji zawartą z producentem cukru C. S.A. z siedzibą w Z. Pismem z dnia 19 lutego 2007r. strona przedłożyła także decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006r. na mocy której C. S.A została przyznana dodatkowa kwota produkcyjna cukru [...]r. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż z akt sprawy wynika, iż 11 października 2006r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 Kpa do usunięcia braków we wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru, pouczając go, iż nie usunięcie braków w terminie wskazanym w wezwaniu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania w części, w której nie usunięto braków. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 13 października 2006r., w zakreślonym terminie wnioskodawca nie usunął jednak żądanych braków. A zatem w ocenie organu odwoławczego organ I instancji, po stwierdzeniu, iż wnioskodawca nie dokonał korekty wniosku zgodnie z wytycznymi zawartymi w wezwaniu, zobowiązany był pozostawić wniosek bez rozpoznania. Jednocześnie organ wskazała, iż z uwagi na niezłożenie przez wnioskodawcę korekty wniosku zgodnie z wezwaniem, przedmiotowy wniosek nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję B. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 22 października 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1443/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] czerwca 2007 r. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, iż na etapie postępowania odwoławczego, brak było podstaw do kwestionowania kompletności wniosku. Spełniał on bowiem wymogi formalne określone w cyt. art. 6a ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Ponadto strona skarżącą na etapie postępowania odwoławczego dołączyła również kopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006r. przyznającą C.SA. dodatkową kwotę produkcyjną na okres [...]., wydanie której to decyzji warunkowało wykonanie dołączonej do wniosku umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowej [...] z dnia [...] maja 2006r. Sąd stwierdził, że powyższe, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały jednak w ogóle uwzględnione i przeanalizowane przez organ odwoławczy na etapie postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., utrzymał w całości decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2007 r., o odmowie przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że z załączonej dokumentacji w sprawie wynika, iż wezwanie organu I instancji skierowane do wnioskodawcy nie miało usprawiedliwionych podstaw, co też zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż wnioskodawca do wniosku dołączył umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej [...] zawartą dnia [...].05.2006 r. W treści skargi wnioskodawca podkreślił także, iż przedstawiona umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych jest jedyną umową na dostarczenie buraków cukrowych jaką posiada. Organ podkreślił, że umowa nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej [...] zawarta dnia [...].05.2006 r. jest tzw. umową warunkową, to znaczy, iż dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w tej umowie powstanie i może być realizowane pod warunkiem przyznania producentowi cukru przez właściwy organ dodatkowej kwoty cukru. Zdaniem organu II instancji stwierdzić należy, iż skutki prawne dodatkowej umowy na dostawy buraków cukrowych, obejmujące m.in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru powstają dopiero po ziszczeniu się warunku, tj. po przyznaniu w drodze decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 31 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. Nr 42, poz. 3S6 z póżn. zm.) dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero, więc po wydaniu tej decyzji, producent rolny powołując się na przedmiotową umową zawartą pod warunkiem, może ubiegać się na podstawie art. 6a ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru o przyznanie płatności cukrowej w zakresie wynikającym z tej umowy. Organ podkreślił, że jak wynika z art. 142a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku, zgodnie, z którym w odniesieniu do oddzielnych płatności z tytułu cukru ustanowionego w art. 143ba rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 stosuje się tylko pewne artykuły rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Art. 142a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 nie wymienia natomiast art. 15 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 dotyczącego zmiany wniosków, co należy rozumieć w ten sposób, że wnioski o płatność cukrowanie mogą być zmieniane. W związku z tym, iż umowy dostawy buraków zawarte na rok gospodarczy [...] pomiędzy producentem rolnym a producentem cukru stanowią - przy występowaniu po raz pierwszy o płatność cukrową -załącznik do wniosku o przyznanie płatności cukrowej a więc jego integralną część, tym samym nie jest możliwe, po złożeniu wniosku o płatność cukrową w [...] roku uzupełnienie tego wniosku przez przedłożenie odpowiednio zmienionej lub dodatkowej umowy dostawy buraków cukrowych. Biorąc pod uwagę powyższe organ administracji rozpatrując wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru przyznaje płatność w oparciu o stan faktyczny istniejący w terminie przewidzianym do składania wniosków. Organ stwierdził, że w związku z faktem, iż decyzje w sprawie przyznania dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru zostały wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w grudniu 2006 roku, wtedy też ziścił się warunek, o którym mowa w przywoływanej dodatkowej umowie kontraktacji, producent rolny będący stroną tej umowy może ubiegać się o dodatkową płatność cukrową dopiero w 2007 roku. Mając na względzie powyższe organ II instancji stwierdził, iż buraki cukrowe odpowiadające dodatkowej umowie kontraktacji nie mogą być objęte płatnością cukrową za rok [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2008 r., nr [...] skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji; 2) przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru za rok [...] zgodnie z wnioskiem złożonym do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. w dniu 28.06.2006 r. W uzasadnieniu skargi B. M. podkreślił, że warunek w postaci przyznania producentowi cukru przez właściwy organ dodatkowej kwoty cukru ziścił się jeszcze w roku [...]. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ([...]) o przyznaniu C. dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru wydana została bowiem [...].12.2006 r. Co więcej, zgodnie z przedmiotową decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dodatkowa kwota produkcyjna cukru przyznana została producentowi na okres [...] r., a więc również na rok [...] a nie na lata 2007/2008. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji w oparciu o umowę nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej [...] z dnia [...].05.2006 r. dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w tej umowie powstało już od [...] r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą przyznawania płatności cukrowej za [...] r. jest art. 6a ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu płatność cukrowa przysługuje producentowi rolnemu, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który zawarł: 1) na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 1), albo 2) na rok gospodarczy 2005/2006 umowę dostawy buraków cukrowych z producentem cukru, który zrzekł się w roku gospodarczym 2006/2007 kwoty zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 42). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżący - B. M. - zawarł [...] maja 2006 r. umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowniczej [...]. Mając zatem na uwadze, że umowa dotyczy dostaw na rok gospodarczy [...], podkreślić należy, iż stosownie do art. 6a ust. 1 pkt 1 upb umowa powinna spełniać wymogi przewidziane w art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z 20.02.2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Następnie wskazać należy, iż z treści art. 6a ust. 2 upb wynika, że płatność cukrową przyznaje się do buraków cukrowych objętych umową dostawy i przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Cukrem kwotowym jest zaś - zgodnie z art. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia (WE) 318/2006 - cukier przypisany do danego roku gospodarczego w ramach kwoty danego przedsiębiorstwa (producenta cukru - w przedmiotowej sprawie Cukrownia Glinojeck). Zarówno kwoty produkcyjne jak i dodatkowe kwoty produkcyjne poszczególnym producentom cukru przyznaje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych [Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz. 1702]). Na podstawie art. 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.), rolnik ubiegający się o płatność cukrową (jako płatność wynikającą z art. 143ba rozporządzenia (WE) 1782/2003) ma obowiązek przedłożyć wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do otrzymania pomocy wraz z kopią umowy dostawy buraków cukrowych zawartej zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006. Umowa dostawy powinna określać przede wszystkim ilość buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego (art. 6a ust. 2 upb). Również wniosek o przyznanie płatności cukrowej powinien zawierać m.in. informację o ilości buraków cukrowych objętych umową dostawy, a przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego (art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z 25.04.2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych - dalej jako nowela upb). Skarżący do wniosku o przyznanie płatności cukrowej dołączył kopię umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej [...], zawartej z C. S.A. Na mocy ww. umowy skarżący zobowiązał się do dostawy [...] ton buraków cukrowych, pod warunkiem, że C. otrzyma od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dodatkową kwotę produkcyjną cukru. Jednocześnie strony zastrzegły, że w razie nieuzyskania przez Cukrownię dodatkowej kwoty cukru, buraki będące przedmiotem umowy, traktowane będą jako pozakwotowe (por. § 1 ust. 3-6 umowy). Wyjaśnić również należy, iż art. 17a ust. 1 rozporządzenia (WE) 796/2004 nakłada na wnioskodawców obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem wszystkich informacji pozwalających ustalić spełnienie warunków do uzyskania pomocy. Informacją taką jest m. in. określenie ilość buraków cukrowych objętych umową dostawy i przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Z kolei ust. 2 zdanie drugie art. 17a przewiduje, że wnioski o pomoc za rok [...] składa się nie później niż do [...] r. W związku z powyższym, do dnia [...] r. skarżący winien przedłożyć we właściwym biurze powiatowym ARiMR wszystkie dokumenty, z których wynikały jego uprawnienia do uzyskania płatności cukrowej za [...] rok. Podstawowym dokumentem powinna być umowa dostawy buraków cukrowych, określająca ilość buraków przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca przedłożył kopię warunkowej umowy dostawy nr [...]. W oparciu o wnikliwą analizę znajdującej się w aktach administracyjnych warunkowej umowy dostawy nr [...], Sąd stanął na stanowisku, iż nie spełniała ona wymogu wynikającego z art. 17a ust. 1 rozporządzenia (WE) 796/2004 oraz z art. 7 ust. 2 pkt 4 noweli upb: nie określała bowiem w sposób nie budzący wątpliwości ilości buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. W umowie wskazano bowiem, iż dodatkowa kontraktacja dokonana została pod warunkiem, że Producent Cukru - C. otrzyma od właściwych organów dodatkową kwotę cukru. W przypadku zaś gdy Producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru, zakontraktowana ilość buraków będzie traktowana jako buraki pozakwotowe. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że do [...] r., (ostateczny termin składania wniosków) nie było wiadome, czy buraki cukrowe objęte umową warunkowej dostawy zyskają status buraków kwotowych, a jeśli tak, to w jakiej ilości. Stwierdzić należy, że na podstawie informacji podanych z zastrzeżeniem warunku, tj. zdarzenia przyszłego i niepewnego, nie można ustalić istnienia zakresu uprawnień do otrzymania płatności cukrowej. Spełnienie odpowiednich warunków i złożenie dokumentów potwierdzających kwalifikowalność do płatności cukrowej po [...] r., w świetle art. 17a ust. 1 rozporządzenia (WE) 796/2004 oraz art. 17 ust. 3 noweli upb - jest niedopuszczalne. Zatem dokonanej przez organ kwalifikacji warunkowej umowy dostawy - jako nieuprawniającej do przyznania płatności cukrowej - nie sposób zmienić nawet wówczas, jeżeli przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania pomocy, Producent cukru otrzyma w drodze decyzji administracyjnej dodatkową kwotę cukru, a więc ziści się warunek w postaci zaliczenia buraków objętych umową dostawy do kategorii buraków cukrowych. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż dokonywanie jakichkolwiek zmian we wniosku po ostatecznym terminie składania wniosków nie jest możliwe. Rozporządzenie (WE) 796/2004, mające zastosowanie do kilku rodzajów płatności, co do zasady przewiduje dopuszczalność dokonywania zmian we wnioskach i pewne warunki, jakie zmiany te muszą spełniać, w tym terminy końcowe dokonywania zmian (vide art. 15). Zakres zastosowania rozporządzenia (WE) 796/2004 do płatności cukrowej jest jednak ograniczony do tych przepisów tego rozporządzenia, które wprost odwołują się do płatności cukrowej (art. 17a) oraz do przepisów wskazanych w art. 142a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29.10.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców. Art. 142a rozporządzenia (WE) 1973/2004 stanowi, że do płatności cukrowej (tj. płatności wynikającej z art. 143ba rozporządzenia (WE) 1782/2003) stosuje się tylko kilkanaście wybranych artykułów rozporządzenia (WE) 796/2004, wśród których nie ma jednak art. 15. W ten sposób prawodawca wspólnotowy wyłączył możliwość dokonywania poprawek (zmian) we wnioskach po końcowym terminie ich składania (w [...] roku - po [...] r.). W związku z powyższym organ, który otrzymałby dowolną zmianę wniosku o przyznanie płatności cukrowej nie mógłby jej uwzględnić. Mając na uwadze powyższe, Sąd stanął na stanowisku, iż przyznanie płatności cukrowej w stosunku do buraków objętych warunkową umową dodatkowej kontraktacji, co do których nie można mieć pewności, czy ostatecznie utrzymają przymiot buraków kwotowych byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Mimo tego, iż skarżący nie formułuje zarzutów w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.