V SA/Wa 1128/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi ze skargi M. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - uchyla zaskarżone postanowienie - Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: Prezesem Agencji) ustalił Markowi. M. (zwanego dalej: skarżącym) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 1.242,60 zł. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego 5 kwietnia 2010 r. Skarżący pismem z [...] stycznia 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwrócił się o zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 w myśl którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności jest ograniczony do czterech lat, zaś beneficjent działał w dobrej wierze. W jego przypadku od raty realizacji płatności przyznanych decyzją Kierownika BP Agencji w [...] z [...] lipca 2006 r. do [...] stycznia 2012 r., kiedy to otrzymał kserokopię decyzji z [...] 2010 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, upłynęło ponad 5 lat. Skarżący zakwestionował także prawidłowość doręczenia decyzji z [...] marca 2010 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1359/08, wskazał, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a., czego zdaniem skarżącego zabrakło w przedmiotowej sprawie. Prezes Agencji postanowieniem nr [...] z [...] marca 2012 r. – wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a. – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że warunkiem skuteczności wniesienie odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, natomiast bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania w następstwie prowadzi do ostateczności decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami prawa terminie. W przedmiotowej sprawie doręczenie [...] kwietnia 2010 r. decyzji z [...] marca 2010 r. oznacza, że przewidziany ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął [...] kwietnia 2010 r. Wniesienie zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] stycznia 2012 r. wskazuje jednoznacznie, że nie został zachowany przez stronę ustawowy czternastodniowy termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący podtrzymał argumentację złożoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, iż o istnieniu decyzji z [...] marca 2010 r. dowiedział się dopiero [...] stycznia 2012 r. w momencie otrzymania kserokopii tej decyzji. Nigdy wcześniej jej nie otrzymał. Skarżący zarzucił także naruszenie w sprawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 i art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniła, że nie zasługują on na uwzględnienie, bowiem skarżący bezzasadnie twierdzi, że tryb doręczenia zastępczego był nieprawidłowy. W ocenie organu podniesione przez skarżącego argumenty nie obalają domniemania prawnego, że decyzja z [...] marca 2010 r. została skutecznie doręczona adresatowi. Za taki dowód należałoby uznać, że doręczający nie umieścił zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej. Jednakże na zwróconej nadawcy przesyłce znajduje się informacja "Awizowano-zamknięte drzwi. Awizowano powtórnie". Natomiast pozostałe zarzuty skarżącego odnoszą się do kwestii możliwości odstąpienia od windykacji z uwagi na dobrą wiarę a więc okoliczności, które nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie czy został naruszony przepis art. 44 § 2–4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – i przyjęcie, że w tym stanie faktycznym doręczenie zastępcze skarżącemu decyzji organu I instancji było skuteczne i nastąpiło 5 kwietnia 2010 r. Przepis art. 44 k.p.a. zawiera uregulowania dotyczące terminów odbioru pism przez adresata oraz fikcji prawnej ich doręczeń. Ustawa z 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 78, poz. 682) dostosowała ten przepis do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 września 2002 r. SK 35/01 (Dz. U. nr 157, poz. 1318) odnośnie obowiązku dwukrotnej awizacji pism sądowych ze względu na poszanowanie prawa do sądu zawartego w art. 45 Konstytucji RP. Podnieść należy, iż instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Dlatego też zasady stosowania tej instytucji winny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Przepis art. 44 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (§ 1 pkt 1 i 2). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (§ 3). Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w omawianej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Podkreślić także należy, że warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Zatem o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. W konsekwencji, wobec określonych przywołaną regulacją zasad stosowania tzw. "fikcji doręczenia" przyjąć należy, że strona, która powołuje się na domniemanie doręczenia pisma we wskazanym trybie, zasady regulujące ten tryb musi stosować ściśle, albowiem uchybienie któremukolwiek spośród elementów trybu doręczenia zastępczego skutkować będzie brakiem możliwości powołania się na domniemanie doręczenia (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt i OSK 1147/10; wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1259/09). W niniejszej sprawie z analizy kserokopii potwierdzenia odbioru i koperty zawierającej przesyłkę (załączonych do akt administracyjnych) wynika, iż brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił skarżącego –adresata o przesyłce (tzn. gdzie pozostawiono przesyłkę i gdzie umieszczono o tym zawiadomienie: drzwiach adresata / w oddawczej skrzynce pocztowej / w skrytce pocztowej). Skoro zaś na przesyłce, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru, brak jest informacji o powyższym sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, to tym samym nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. W sytuacji bowiem, gdy nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 k.p.a. doręczenia nie można uznać za dokonane. W tej sytuacji doręczenie zastępcze należy uznać za pozbawione skutków prawnych. Tym samym nie można przyjąć, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącym [...] kwietnia 2010 r. a termin złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] kwietnia 2010 r., jak uczynił to Prezes Agencji w zaskarżonym postanowieniu. Tak więc Prezes Agencji termin doręczenia decyzji skarżącemu ustalił z naruszeniem dyspozycji art. 44 k.p.a. W związku z tym przyjąć należy, że skarżący otrzymał decyzję z [...] marca 2010 r. dopiero [...] stycznia 2012 r. i tym dniu przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego, a więc skarżący składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] stycznia 2012 r. zachował przewidziany 14 dniowy termin. Powyższe powoduje, że Prezes Agencji powinien merytorycznie rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazane tam zarzuty naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Mając na uwadze powyższe przyczyny Sąd zaskarżone postanowienie – jako naruszające przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.).