V SA/Wa 1139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Asesor WSA - Michał Podsiadło, , Protokolant - st. specjalista Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Spółka", "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] listopada 2020 r. nr [...], uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r. nr [...], określającą przypadającą do zwrotu dotację celową w kwocie 372 139,32 zł wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i orzekająca co do istoty sprawy. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej: "umowa") zawartej przez Spółkę z Wojewodą Mazowieckim na podstawie art. 62 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2020 r., poz. 326, z późn. zm.), w sprawie udzielenia wsparcia finansowego na utworzenie 40 miejsc opieki w Żłobku [...] przy ul. [...], w zakresie określonym w Resortowym programie rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch+" 2018 (dalej: "Program") oraz w ogłoszeniu konkursowym, Wojewoda Mazowiecki przyznał Spółce środki finansowe w łącznej wysokości 390 000 zł. Powyższą kwotę przekazano Stronie w okresie od 31 lipca 2018 r. do 10 grudnia 2018 r. w czterech transzach: I. 31 lipca 2018 r. - 250 000 zł, II. 26 listopada 2018 r. - 82 000 zł, III. 04 grudnia 2018 r. - 30 000 zł, IV. 10 grudnia 2018 r. - 28 000 zł. Zadanie miało być zrealizowane w terminie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. (§ 1 ust. 15 umowy). Pismami z dnia 21 i 30 listopada 2018 r. oraz 5 grudnia 2018 r. Wojewoda zaakceptował rozliczenie pierwszej, drugiej i trzeciej transzy dotacji przekazanej na dofinansowanie zadania. W dniu 1 lutego 2019 r. Strona dokonała zwrotu na rachunek Wojewody kwoty 17 947, 40 zł (17 303,40 zł - zwrot niewykorzystanej części dotacji z IV transzy + 64,00 zł - odsetki od ww. kwoty, 557,28 zł - zwrot części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem z I transzy + 22,72 zł - odsetki od ww. kwoty). Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. nr [...], wezwano Stronę do uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do rozliczenia zadania, tj. przedłożenia zaświadczenia o dokonanym wpisie do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, o nadesłanie sprawozdania merytorycznego z realizacji zadania oraz zestawienia poniesionych wydatków/kosztów, na podstawie § 4 ust. 2 i § 1 ust. 16 umowy. Pismem z dnia 4 marca 2019 r. Spółka wystąpiła do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie o przedłużenie terminu "otwarcia żłobka oraz ostatecznego złożenia sprawozdania z realizacji zadania" ze względu na wystąpienie nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających dotrzymanie terminu zakończenia zadania, tj. brak pozytywnej opinii Państwowej Straży Pożarnej. Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Wojewoda wyjaśnił, że wszelkie zmiany do umowy, w tym przesunięcie terminu realizacji zadania mogły nastąpić jedynie w trakcie trwania realizacji zadania określonym w § 1 ust. 15 umowy, tj. przed 31 grudnia 2018 r. Dniem zakończenia zadania jest wpis instytucji do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub do wykazu dziennych opiekunów, zgodnie z pkt 5.4.2. Programu. W stanie faktycznym sprawy, Wojewoda nie mógł wyrazić zgody na przedłużenie terminu realizacji zadania. Wobec powyższego wezwano Stronę do zwrotu środków przekazanych przez Wojewodę na podstawie umowy w terminie 15 dni od daty doręczenia pisma określającego obowiązek zwrotu, zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dalej: "u.f.p.", z uwagi na wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z brakiem dokonania zwrotu środków dotacji w ww. terminie, pismem z dnia 31 lipca 2019 r., Wojewoda na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie. Po przeprowadzeniu postepowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, Wojewoda określił Stronie przypadającą do zwrotu kwotę 372 139,32 zł stanowiącą dotację celową wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 4 grudnia 2018 r. Jednocześnie wskazał, że wpłaty ww. kwoty należało dokonać w całości na wskazany rachunek bankowy, w terminie 15 dni od daty doręczenia wydanej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przed upływem terminu zakończenia realizacji zadania Spółka nie dokonała wpisu żłobka do właściwego rejestru żłobków i klubów dziecięcych, nie wystąpiła także z wnioskiem o zgodę Wojewody Mazowieckiego na ponowną zmianę terminu realizacji zadania. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z [...] listopada 2020 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i orzekając co do istoty sprawy określił Stronie kwotę dotacji celowej do zwrotu w wysokości 372 139,32 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dotacja udzielona z budżetu państwa wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych wciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności (art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem należy rozumieć ściśle. Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania, w przypadku zawarcia umowy, na realizację zadań jednoznacznie wskazanych przez podmiot przyznający dotację. Realizacja zadania powinna być wykazana w postępowaniu w sposób niebudzący wątpliwości. Beneficjent dotacji otrzymując takie środki zobowiązany jest do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności. Środki przyznane w ramach dotacji mają znaczony charakter, przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Środki z dotacji, z racji swego publicznoprawnego charakteru, podlegają dodatkowym rygorom z niego wynikającym od momentu przekazania, poprzez wydatkowanie, a następnie ostateczne rozliczenie dotacji. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów Strony Minister stwierdził, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Organ wskazał, że przyznane z Funduszu Pracy środki miały być wykorzystane w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. z zachowaniem podziału odpowiednio na koszty tworzenia nowych miejsc opieki oraz zapewnienia funkcjonowania miejsc opieki, o których mowa w § 2 ust. 5 umowy. Przez wykorzystanie środków, jak wskazał organ, rozumie się zapłatę za zrealizowane zadanie, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. (§ 3 ust. 5 umowy). Organ wskazał, że przeznaczeniem dotacji przyznanej na warunkach określonych w umowie i Programie było dofinansowanie zadania własnego polegającego na utworzeniu w roku 2018 miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku, którego szczegółowy opis zawarto w ofercie, dodatkowo pod warunkiem zapewnienia funkcjonowania tej formy instytucji w okresie do dnia 31 grudnia 2023 r. (przez 5 lat). Organ ustalił, że w roku 2018 Spółka nie dokonała wpisu Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, nie wystąpiła również w roku 2018 o zmianę umowy w tym zakresie. Oznacza to, że w roku 2018 Spółka nie zrealizowała zadania, na które otrzymała dofinansowanie, tj. nie utworzono 40 miejsc opieki w Żłobku. Organ przytoczył fragment odwołania Spółki z dnia 23 stycznia 2020 r.: "...placówka obecnie działa tymczasowo jako "opiekun dzienny", będąc przystosowaną do opieki nad zgodną z umową liczbą 40 dzieci. Niezwłocznie po zakończeniu procedur administracyjnych i uzyskaniu wpisu zostanie przekształcona w żłobek, a więc umowa dotacyjna zostanie w całości zrealizowana.", który potwierdza te ustalenia. Organ podkreślił, że aby uznać przyznaną dotację za wydatkowaną zgodnie z przeznaczeniem Strona powinna wykazać w sposób niebudzący wątpliwości okoliczność realizacji zadania polegającego na utworzeniu w funkcjonującym Żłobku czterdziesru dodatkowych miejsc opieki. Strona tego nie wykazała. Dotacja została bowiem przyznana na zapewnienie funkcjonowania miejsc opieki w Żłobku, a nie w instytucji opiekuna dziennego. Natomiast opiekun dzienny jest inną niż żłobek instytucją opieki nad małymi dziećmi, w rozumieniu ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Organ podkreślił, że wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie terminu rozliczenia dotacji z powołaniem na wystąpienie nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających dotrzymanie terminu zakończenia zadania - brak pozytywnej opinii Państwowej Straży Pożarnej po upływie terminu zakończenia zadania, należy uznać za nieskuteczne. Taki wniosek powinien być złożony przed terminem zakończenia zadania, tj. do 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono również, iż powodem uchylenia decyzji Wojewody w całości i ponownego orzeczenia co do istoty sprawy jest przede wszystkim niewłaściwe rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia terminu zwrotu kwoty dotacji wraz z odsetkami, tj. w terminie 15 dni od dnia otrzymania decyzji organu pierwszej instancji. Ta część decyzji Wojewody nie jest spójna z powołaną w sprawie podstawą prawną - art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 u.f.p. oraz z art. 130 K.p.a. Zgodnie z art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że zasadnie organ I instancji uznał, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi. Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., stwierdzając, że Stroną niniejszego postepowania jest [...] sp. z o.o. - beneficjent dotacji przyznanej na podstawie umowy. W toku zawierania umowy Spółka ta reprezentowana była przez K. T. - Prezesa Zarządu (zgodnie z odpisem KRS [...]). Wszczęte w sprawie postępowanie dotyczy określenia kwoty dotacji przyznanej ww. umową. Odwołanie zostało wniesione przez Spółkę reprezentowaną przez K. T. - Prezesa Zarządu Spółki. W związku z uchyleniem decyzji Wojewody w całości i orzeczeniem co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, zarzuty dotyczące zapisów decyzji Wojewody stały się nieaktualne. Wyjaśnić jednak należy, że zgodnie z ustawą z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526), zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę (art. 201 § 1 ww. ustawy). Doręczenia pism spółce mogą być dokonywane wobec jednego członka zarządu lub prokurenta (art. 205 § 2 ww. ustawy). W toku postępowania prowadzonego w sprawie w obu instancjach zagwarantowano Stronie prawo do wzięcia udziału w postępowaniu, wypowiadania się w sprawie, składania pism i wyjaśnień. Strona złożyła skargę na decyzję Ministra do WSA w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 15 K.p.a. poprzez zignorowanie dwuinstancyjności jako naczelnej zasady jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nieuprawnione orzeczenie co do istoty sprawy przez Ministra Finans6w, Funduszy i Polityki Regionalnej, mimo uchylenia decyzji organu I instancji, wydanej jednoznacznie wobec innego podmiotu tj. ,,K. A. T. - Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o.". Choć trudno domyślić się, czy wojewoda Mazowiecki miał na myśli K. T. jako osobę fizyczną, czy prezesa jako przedstawiciela organu spółki prawa handlowego, to definitywnie – w żadnym z tych wariantów - nie sposób uznać adresata decyzji pierwszoinstancyjnej za stronę tożsamą ze Skarżącą Spółką, posiadającą własną i odrębną osobowość prawną, 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuprawnione orzeczenie co do istoty sprawy mimo całościowego uchylenia objętej odwołaniem decyzji, którą wydano wobec niewłaściwego podmiotu, co z kolei stanowiło nieusuwalną wadę postępowania, rzutującą na konieczność jego powtórzenia w pierwszej instancji, 3) art. 138 § 2 K.p,a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo obiektywnych i znanych organowi (podniesionymi w odwołaniu) przesłanek, w postaci zarzutu wydania objętej odwołaniem decyzji wobec ewidentnie niewłaściwego podmiotu, 4) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 5) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i przyjęcie nieuprawnionych domniemań co do stanu faktycznego, 6) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, 7) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez stwierdzenie, że środki dotacji w kwocie 372 139,32 zł zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu § 7 ust. 2 umowy nr [...] zawartej na podstawie art. 62 ust.6 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat, mimo przedłożenia i zaakceptowania stosownego sprawozdania - niezawinione opóźnienie w uzyskaniu wpisu do rejestru żłobków (przy pozostawaniu procedury w toku) nie świadczy o wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem, 8) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji niezaistnienia okoliczności "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" skoro istota sprawy sprowadza się jedynie do wydłużonej procedury rejestracyjnej żłobka, 9) § 1 ust. 15 umowy poprzez przyjęcie okresu realizacji zadania do dnia 31 grudnia 2018 r. podczas gdy pkt 1 literalnie przewiduje odstępstwo od daty końcowej wskazując, że: "okres realizacji zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki trwa do dnia dokonania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub wykazu dziennych opiekunów" , 10) nadużycie prawa na niekorzyść Strony, która mimo poniesienia wydatków zgodnie z przeznaczeniem tylko ze względu na przedłużenie terminu uzyskania wpisu do właściwego rejestru została postawiona w obliczu konieczności zwrotu całości dotacji, mimo wypełnienia celu umowy nr [...] i programu MALUCH+ 2018. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] listopada 2020 r. uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2019 r. określającą kwotę dotacji celowej do zwrotu w wysokości 372 139,32 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Sąd podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ, uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi organ zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy, dający podstawę do orzekania w sprawie. Ocena tego materiału została należycie przeprowadzona z uwzględnieniem logicznego i rzetelnego wnioskowania. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca otrzymała 390 000 zł na podstawie umowy z dnia 25 lipca 2018 r. zawartej w oparciu o art. 62 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w sprawie wsparcia finansowego na utworzenie 40 miejsc opieki nad dziećmi w Żłobku [...] przy ul. [...], w zakresie określonym w Resortowym programie rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Maluch 2018. Powyższą kwotę przekazano Stronie w 2018 r. w czterech transzach. Spółka zobowiązana była do realizacji zadania w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. przy czym okres realizacji zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki miał trwać do dnia dokonania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub wykazu dziennych opiekunów, natomiast okres realizacji zadania w części dotyczącej funkcjonowania miejsc opieki rozpoczynał się od dnia dokonania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub wykazu dziennych opiekunów (§ 1 ust. 15 umowy). Spółka zobowiązała się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskała i na warunkach określonych umową oraz Programem (§ 3 umowy). Wszelkie zmiany umowy wymagały formy pisemnej pod rygorem nieważności (§ 11 umowy). Zgodnie z kolei z Programem, zakończenie zadania polegającego na utworzeniu nowych miejsc opieki należy rozumieć jako dzień dokonania wpisu instytucji opieki do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub do wykazu dziennych opiekunów (pkt 5.4.2 Programu). W niniejszej sprawie Spółka nie wystąpiła, w okresie na który uzyskała dotację, o zawarcie aneksu do umowy i zgodę Wojewody na zmianę terminu realizacji zadania przed jego upływem, tj. przed 31 grudnia 2018 r. Umowa nie była aneksowana w tym zakresie. Podniesiona w skardze (str. 5) okoliczność, że "...okres realizacji zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki trwa do dnia dokonania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub wykazu dziennych opiekunów...", nie oznacza że termin ten ma charakter otwarty, a warunki umowy zostaną spełnione w przypadku dokonania wpisu Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w roku 2020. Przedmiotem dotacji celowej w rozpoznawanej sprawie było utworzenie czterdziestu miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w przedmiotowym Żłobku (§ 1 ust. 1 umowy) w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Poprzez rzeczową realizację zadania rozumieć należało wykonanie i odbiór końcowy wszystkich robót, dostaw i usług ujętych w kosztorysie realizacji zadania wraz z dokonaniem zapłaty. Przyznane z Funduszu Pracy środki miały być wykorzystane w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. (§ 1 ust. 15 umowy), z zachowaniem podziału odpowiednio na koszty tworzenia nowych miejsc opieki oraz zapewnienia funkcjonowania miejsc opieki, o których mowa w § 2 ust. 5 umowy. Przez wykorzystanie środków rozumie się zapłatę za zrealizowane zadanie, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. (§ 3 ust. 5 umowy). Powyższe oznacza, że aby uznać przyznaną dotację za wydatkowaną zgodnie z przeznaczeniem Strona powinna wykazać w sposób niebudzący wątpliwości okoliczność realizacji zadania polegającego na utworzeniu w funkcjonującym Żłobku czterdziestu dodatkowych miejsc opieki. Jak wynika z odwołania Spółki z dnia 23 stycznia 2020 r., placówka obecnie działa tymczasowo jako "opiekun dzienny", będąc przystosowaną do opieki nad zgodną z umową liczbą 40 dzieci. Niezwłocznie po zakończeniu procedur administracyjnych i uzyskaniu wpisu zostanie przekształcona w żłobek. Sąd podkreśla, na co wskazał również organ odwoławczy, że opiekun dzienny jest inną niż żłobek instytucją opieki nad małymi dziećmi. Jak wynika bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, opieka w żłobku jest sprawowana nad dziećmi w wieku od ukończenia 20 tygodnia życia. Skarżąca, pomimo wezwania organu z dnia 19 lutego 2019 r. o uzupełnienie dokumentacji poprzez nadesłanie zaświadczenia o dokonanym wpisie Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, nie uzupełniła braków w tym zakresie. Jak wynika z § 5 ust. 7 umowy, nieprzedstawienie dokumentów potwierdzających prawidłowość realizacji umowy w okresie obowiązywania umowy, jak również w okresie trwałości, może stanowić podstawę do uznania wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i podstawę żądania zwrotu. Wobec powyższego brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Jednocześnie Skarżąca miała wiedzę (pkt. 10.4 Programu), iż jeżeli w trakcie realizacji zadania polegającego na tworzeniu nowych miejsc opieki wystąpią nieprzewidziane okoliczności uniemożliwiające dotrzymanie terminu zakończenia zadania, za które beneficjent nie ponosi odpowiedzialności, termin ten - na wniosek beneficjenta i za zgodą wojewody - może zostać zmieniony w drodze aneksu do umowy w sprawie udzielenia dotacji/środków Funduszu Pracy. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu, iż nie zostały spełnione warunki udzielenia dotacji. Stosownie bowiem do treści art. 126 u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania, w tym przypadku na realizację zadań związanych z utworzeniem czterdziestu miejsc opieki nad dziećmi w ww. Żłobku. Beneficjent jest zatem jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 495/07 niepublikowane, L. Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach publicznych). Sąd podkreśla, że dotacja powinna być wykorzystana jedynie na te zadania, na które przyznano dotację. Zasadnie zatem organ stwierdził, że dotacja została w tym zakresie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi. Sąd wskazuje, że dotacje pochodzą ze środków publicznych, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany – zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania zgodne z przeznaczeniem dotacji. Brak zatem, podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdza, że przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie w pełni odpowiada wymogom wynikającymi z K.p.a. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stosownie do art. 138 K.p.a. organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ odwoławczy jest zobowiązany do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak również do rozpoznania sprawy merytorycznie. Wynika to jednoznacznie z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ odwoławczy jest związany normatywną podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, zobowiązanie organu odwoławczego do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji daje temu organowi możliwość innej interpretacji okoliczności faktycznych sprawy, a także uznania, że do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie powinny znaleźć odmienne przepisy niż te, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że kompetencja organu odwoławczego obejmuje zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, jak również wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, Sąd stwierdza, że również ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. Status strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Uchybienia, na które wskazuje Skarżąca, nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie spowodowały również negatywnych skutków procesowych dla Skarżącej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organy obydwu instancji działały na podstawie i w granicach prawa, a w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez nie ustalenia, w tym końcowe ustalenia organu odwoławczego, są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi dotyczącym naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego. Dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ też wyczerpująco wyjaśnił Skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z zakończeniem zadania z dniem 31 grudnia 2018 r. przyznane środki, w świetle postanowień umowy, należy uznać za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.