V SA/Wa 1140/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na dokonanie czynności oddala skargę Przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga J. K. (dalej: Skarżąca, Wnioskodawca, Beneficjent) na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. o odmowie przywrócenia terminu. Powyższe postanowienia wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] września 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 75 000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia określonych warunków. W dniu [...] stycznia 2012 r. Skarżąca złożyła wniosek o płatność, płatność w wysokości 75 000 zł została przekazana na rachunek bankowy Skarżącej w dniu [...] marca 2012 r. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Skarżąca została poinformowana o zmianie przepisów dotyczących okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik i o terminie przedłożenia zaświadczenia z KRUS. W dniu [...] marca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do Skarżącej pismo informujące o przedłożeniu dokumentów, w tym zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. W dniu [...] czerwca 2013 r. Skarżąca złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR zaświadczenie o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresach od dnia 23 września 2002 r. do dnia 31 marca 2005 r., od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 29 listopada 2011 r. i od dnia 30 listopada 2011 r. do nadal z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Ponadto w dniu [...] czerwca 2013 r. Skarżąca złożyła prośbę o przywrócenie terminu związanego z przedłożeniem w Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik, wskazując jako przyczynę uchybienia terminowi chorobę córki i pobyt w szpitalu z dzieckiem. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr [...] o odmowie przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w nawiązaniu do decyzji [...] z dnia [...].09.2011r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", a także biorąc pod uwagę zapis § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 Skarżąca jako Beneficjent powinna przedłożyć w Agencji zaświadczenie z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Organ wskazał, że termin ten jest terminem materialno prawnym, co oznacza, że nie mają do niego zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o przywrócenie terminu. Tym samym organ nie wyraził zgody na przywrócenie terminu związanego z przedłożeniem w Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie, podtrzymując argumenty zawarte we wniosku o przywrócenie terminu. Skarżąca wskazała ponadto, że w związku z chorobą córki musiała nagle wyjechać z dnia na dzień za względu na termin wyznaczony w szpitalu i nie spodziewała się, że sprawy tak się potoczą, bo do końca maja miała 15 dni, jednak załatwiała dużo spraw związanych z sadzeniem borówki wg programu i inne formalności potrzebne do szpitala. Stwierdziła, że jej winą jest to, że jak tylko dowiedziała się o wyjeździe nie pobiegła do KRUS po zaświadczenie , ale wtedy myślała zupełnie o czym innym, jednak zaraz po powrocie wysłała stosowne zaświadczenie z potwierdzeniem, że nadal jest ubezpieczona w KRUS. W dniu [...] marca 2014 r. Prezes ARiMR wydał postanowienie nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 3 października 2011 r. znowelizowano brzmienie § 19 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z nowym brzmieniem § 19 pkt 1 rozporządzenia, Beneficjent powinien przedłożyć w Agencji, zaświadczenie z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni, od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy, przy czym wskazany termin 60 dni jest ustalony przepisem prawa materialnego i jako taki nie może być przez organ zmieniony ani przywrócony. Prezes ARiMR wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uczynił zadość nałożonemu rozporządzeniem zmieniającym obowiązkowi poinformowania Strony skarżącej w tym zakresie, wysyłając w dniu 20 października 2011 r. informację o konieczności złożenia zaświadczenia z KRUS w nowo ustanowionym terminie. Pismo zostało doręczone Skarżącej w dniu 26 października 2011 r., zaś termin na dostarczenie zaświadczenia upływał w dniu 29 maja 2013 r. Organ podkreślił, że w myśl § 19 pkt 1 rozporządzenia, w przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentu, o którym mowa w zwrotowi podlega 3 % kwoty pomocy. Jak wynika z powyższego zachowanie terminu o jakim mowa w § 19 pkt 1 rozporządzenia lub uchybienie termu terminowi powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W związku z czym powyższy termin należy uznać za termin materialny. Prezes stwierdził, że skoro terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu (wskazując na uchwałę NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96), zatem instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58-59 k.p.a. nie ma do nich zastosowania. Z ostrożności procesowej niezależnie od powyższych rozważań organ odwoławczy przeanalizował ponadto, czy w sprawie możliwe jest przywrócenie terminu na złożenie zaświadczenia o okresach podlegania temu ubezpieczeniu w KRUS w trybie art. 58 k.p.a. – wskazując, że w sprawie J. K. termin na złożenie zaświadczenia z KRUS upłynął w dniu 29 maja 2013 r., tymczasem Beneficjentka złożyła zaświadczenie w dniu 19 czerwca 2013 r. Zdaniem organu Strona skarżąca w żadnej mierze nie uprawdopodobniła braku swojej winy i nie uwiarygodniła stosowną argumentacją swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, bowiem wskazywany powód uchybienia terminowi - pobyt dziecka w szpitalu -– nie mógł być powodem, dla którego uchybiła terminowi, bowiem nastąpił po terminie (29 maja 2013 r.) na złożenie zaświadczenia (z karty informacyjnej wynika, że dziecko przebywało w szpitalu od dnia 6 czerwca 2013 r. do dnia 10 czerwca 2013 r.). W opinii organu odwoławczego powyższa okoliczność w żadnej mierze nie uprawdopodobniła zatem braku winy Strony skarżącej w zakresie nieprzedłożenia zaświadczenia z KRUS oraz nie uwiarygodniła staranności J. K. oraz faktu, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem organu powyższe rozważania wskazują na brak spełnienia pierwszej z czterech przesłanek zawartych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Organ zaznaczył ponadto, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń oraz informacji, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika, aby Strona skarżąca występowała o udzielenie jakichkolwiek dodatkowych informacji, dotyczących rozpoznania przedmiotowej sprawy. Tym samym Prezes ARiMR uznał, iż przedstawione argumenty Skarżącej dotyczące choroby dziecka nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej brak winy. Powoływanie się więc (poprzez złożenie zaświadczenia lekarskiego i karty informacyjnej ze szpitala) na przyczyny od niej niezależne czy nawet zdrowotne dziecka musi zatem budzić uzasadnione wątpliwości. W dniu [...] kwietnia 2014 r. wpłynęła skarga J. K. na postanowienie nr [...], skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu zarzucono wydanie go z naruszeniem przepisów prawa oraz błędną subsumpcję, interpretację i naruszenie przepisów prawa administracyjnego, m.in. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do przedłożenia właściwego zaświadczenia z KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik. Skarżąca w związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., Nr 270 – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod rozwagę przytoczone podstawowe zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stan prawny w zakresie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 został unormowany rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 200, poz. 1443 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 201, dalej jako rozporządzenie), wydany w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z p. zm.). Rozporządzenie to zostało następnie zmienione zapisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 209, poz. 1247), które od dnia 3 października 2011 r. znowelizowano brzmienie § 19 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z nowym brzmieniem § 19 pkt 1 rozporządzenia Skarżąca miała obowiązek przedłożyć Agencji zaświadczenie KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Należy też wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się dowód, że Agencja dostarczyła Skarżącej informację o zmianie cyt. przepisu, stosownie do wymogów § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego. W związku z tym, iż przedmiotem postępowania jest wniosek o przywrócenie terminu określonego w przepisie § 19 pkt 1 rozporządzenia, zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia było to, jaki charakter ma powyższy termin. Zdaniem Sądu wymieniony termin jest terminem materialnym, którego przekroczenie oznacza konieczność zwrotu pomocy stosownie do zapisów § 20 rozporządzenia. Zgodnie z § 20 ust. 4 przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentów, o których mowa w § 19, zwrotowi podlega 3% kwoty pomocy za nieprzedłożenie każdego z dokumentów określonych w tym przepisie, przy czym w przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentów, o których mowa w § 19 pkt 2, 6 oraz 7, zwrotowi podlega 3% kwoty pomocy - niezależnie od liczby nieprzedłożonych dokumentów. Zapis ten w ocenie Sądu wskazuje, że termin ten ma charakter terminu prawa materialnego, zatem jest on nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia. Termin ten jest przesłanką do zastosowania sankcji w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a jego przekroczenie sprowadza się do wydania przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. Sąd podkreśla, że przedmiotowy termin jest niezależny od poczynań zarówno organu, jak i wnioskodawcy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Oznacza to, że o charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 1994 r. , sygn. akt SA/Ka 1230/94). Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. O charakterze terminu nie decyduje także długość terminu; decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Do dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych – terminy procesowe (patrz: uchwała Sądu Najwyższego z 7 października 2009 r., sygn. akt III CZP 71/09). Ponadto terminów prawa materialnego, co nie jest kwestionowane ani w orzecznictwie, ani w doktrynie, nie można przywrócić. Jedynie terminy dotyczące czynności procesowych są przywracane. Do terminów materialnoprawnych nie mają więc zastosowania przepisy art. 58 – 60 k.p.a. dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. Dokonując w tak wskazanych ramach analizy charakteru terminu określonego w cyt. § 19 pkt 1 rozporządzenia należy stwierdzić, że termin ten jest terminem materialnym, który tym samym nie mógł podlegać przywróceniu zgodnie z regulacją zawartą w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1016/13, por: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 864/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd rozpoznający sprawę pragnie zauważyć, że w odniesieniu do terminów materialnych w ogóle nie należy stosować instytucji przewidzianych przepisami art. 58 - 60 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wskazane regulacje odnoszą się do terminów prawa procesowego. Odnośnie braku możliwości uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu materialnego właściwym będzie zastosowanie odmowy w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania odnośnie przywrócenia tego terminu, wydanego w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. Sąd jednakże nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez Skarżącą zarzuty, należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.