V SA/Wa 1143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi F.R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu niewykorzystanej dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. ; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz F.R. kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję własną zobowiązującą Fundację Rozwoju Gminy Z. do zwrotu niewykorzystanej dotacji przekazanej na utworzenie i prowadzenie Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej (FPES). Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym : W dniu 29 grudnia 2004 r. Fundacja Gminy Z. zawarła z Ministrem Gospodarki i Pracy umowę , na mocy której Minister zlecił Fundacji zadanie utworzenia i prowadzenia Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej oraz przekazał środki finansowe na realizację tego zadania w kwocie 500.000 zł. Przyjmujący zobowiązał się do realizacji zleconego zadania oraz gospodarowania przekazanymi środkami zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie Funkcjonowania Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej stanowiącym integralną część Umowy (załączniki Nr 1), a ponadto m.in. do : - dostarczania w terminie do 20 dnia następnego miesiąca sprawozdania miesięcznego przebiegu wykonania zadań i sposobu wykorzystania otrzymanych środków; sprawozdanie musiało zostać sporządzone w formie określonej w Załączniku Nr 1 do Regulaminu Funkcjonowania Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej; - dostarczenie Ministrowi do 30 czerwca każdego roku opinii biegłego rewidenta o wynikach badania bilansu i rachunku wyników Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej za rok poprzedni; - poddania monitorowaniu przez Ministra lub przez jednostkę organizacyjną wskazaną przez Ministra, działalności Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej przez okres najmniej 5-ciu lat od momentu podpisania Umowy, zgodnie z zasadami zawartymi w Regulaminie Funkcjonowania Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej. Zgodnie z § 4 ust. 2 i 3 Umowy naruszenie istotnych warunków formalnych sprawozdania lub niewykonanie przez Przyjmującego warunków niniejszej Umowy, mogło spowodować podjęcie przez Ministra decyzji o wstrzymaniu dalszego finansowania zadania i żądanie zwrotu przekazanych Przyjmującemu środków finansowych. W takim przypadku Przyjmujący zobowiązany był do: 1) zwrotu równowartości nieprawidłowo rozdysponowanej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za okres dysponowania przyznanymi środkami, przy czym za nieprawidłowo rozdysponowaną kwotę rozumie się: kwotę pożyczek udzielonych osobom nie spełniającym warunków Regulaminu Funkcjonowania Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej, kwotę pożyczek udzielonych na warunkach innych niż wynikające z Regulaminu lub niezgodnie z przyjętą w tym Regulaminie procedurą, kwotę środków przeznaczonych na cele inne niż pożyczki; 2) zwrotu z rachunku bankowego Przyjmującego pozostałej nierozdysponowanej kwoty wraz odsetkami za okres, w którym dysponował tą kwotą Przejmujący; 3) przekazania obsługi prawidłowo rozdysponowanych kwot, wskazanej przez Ministra organizacji prowadzącej Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej. Umowa została zawarta na czas realizowania zadań określonych w niniejszej Umowie, a jej zmiany wymagały formy pisemnej pod rygorem nieważności ( § 5 i 7 Umowy ). Fundacja miesięczne sprawozdania, o których mowa w § 4 Umowy dostarczała do października 2005 r. Ze sprawozdań tych wynikało, że nie rozpoczęła działalności związanej z wydatkowaniem środków z Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej. W piśmie z [...] listopada 2005 r. skierowanym do Dyrektora Departamentu Rynku Pracy w Ministerstwie wyjaśniała przyczynę takiego stanu rzeczy – w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości przekazania środków pieniężnych organizacjom nie posiadającym osobowości prawnej. W piśmie zawarto propozycje zmian Regulaminu Funduszu. Pismem z 10 kwietnia 2009 r. Dyrektor Departamentu Funduszy Ministerstwa Pracy i o przesłanie informacji z przebiegu wykonania zadań i sposobu wykorzystania otrzymanych środków. Poinformował także, że wobec tego że Fundacja nie realizuje zapisów § 4 zawartej umowy - szczególności nie dostarcza sprawozdań miesięcznych w formie określonej w załączniku nr 1 do Regulaminu Funkcjonowania Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej oraz nie dostarcza opinii biegłego rewidenta o wynikach badania bilansu i rachunku wyników FPES - Ministra Pracy i Polityki Społecznej może podjąć działania zmierzających do żądania zwrotu przekazanych środków. W odpowiedzi Fundacja przesłała brakujące sprawozdania, poinformowała, że wobec tego, że Fundusz nie rozpoczął praktycznie działalności, nie widziała potrzeby badania bilansu i powtórzyła opinię o potrzebie zmiany Regulaminu. Pismem z 18.11.2009 r. organ powiadomił Fundację o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nierozdysponowanej kwoty przekazanych środków finansowych w wysokości 500.000,00 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia 16 lutego 2006 r. w związku z treścią § 4 ust. 2 i ust 3 pkt 2 umowy Nr [...] zawartej dnia 29 grudnia 2004 r., zaś decyzją z [...] grudnia 2009 r. zobowiązał Fundację do zwrotu środków finansowych przekazanych na utworzenie i prowadzenie Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej (FPES) w kwocie: 500.000 zł tytułem należności głównej oraz 230.143,84 zł z tytułu naliczonych odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia 16 lutego 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przekazane na powyższy Fundusz środki budżetowe są niewątpliwie dotacją w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Dalej organ wskazał, że w dniu podpisywania umowy pomiędzy Ministerstwem Gospodarki i Pracy, a Fundacją obowiązywały przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. z 2003 r. Nr 15 poz. 148, z późn. zm.). Zgodnie z art. 93 w/w. ustawy, dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Art. 93 ust. 3 powołanej ustawy precyzował, że sposób wykorzystania dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielania rozliczania dotacji, przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. W dniu 1 stycznia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249 poz. 2104, z późn. zm.). Ustawa o finansach publicznych nie zawiera przepisów przejściowych, regulujących kwestie postępowań w sprawach oceny prawidłowości wykorzystania dotacji. Dlatego też, zdaniem Ministra, przy wydaniu niniejszej decyzji w podstawie prawnej należało powołać obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, gdyż co prawda pomoc udzieloną na podstawie zawartej umowy oraz to czy warunki umowy zostały spełnione, należało oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dniu zawarcia umowy, to jednak ocena zdarzenia powodującego powstanie obowiązku zwrotu wsparcia finansowego, wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem powinna być dokonywana według przepisów obowiązujących w dacie powstania tego obowiązku, a więc w dacie ustalenia przez organ, że wsparcie zostało wykorzystane niezgodnie z umową. Od powyższej decyzji Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazywała, że umowa z 29.12.2004 r. nie była zawarta na okres jednego roku, tylko na czas realizowania zadań w niej określonych. Ponadto Strona zakwestionowała zasadność wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie na podstawie art. 144 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, podkreślając, że umowa, której dotyczy decyzja zawarta została bowiem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 26 listopada 1998 roku. Wskazała także, że Minister nie miał prawa do oceny na płaszczyźnie administracyjnoprawnej zachowania drugiej strony umowy o charakterze bez wątpienia cywilnoprawnym, powinien udowodnić fakt naruszenia oraz – dla przypisania stronie negatywnych skutków – zawinienie rozumiane w świetle art. 355 i art. 471 k.c. Natomiast w ocenie Strony takiego zawinienia nie można jej przypisać, gdyż sygnalizowała już w 2005 r. niemożność realizacji umowy i udzielania pożyczek w kształcie zapisanym w Regulaminie. Decyzją z [...] marca 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, iż umowa z 29 grudnia 2004 r. o udzielenie wsparcia finansowego nie jest typową umową cywilnoprawną, gdyż warunki i tryb jej zawarcia, a także skutki jej niewykonania określone zostały przepisami ustawy o finansach publicznych – w tym przypadku zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, obowiązującej w dniu zawarcia umowy o udzielenia wsparcia finansowego tj. zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. jednostki nie zaliczone do sektora finansów publicznych, w tym fundacje stowarzyszenia mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań zleconych, o których mowa w art. 69 ust. 4 pkt 4 lit. d, na podstawie umów zawartych z dysponentem części budżetowej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U Nr 96, poz. 873 z późn. zm.). Minister powtórzył zawarte w poprzedniej decyzji stanowisko co do zastosowania do orzeczenia o zwrocie dotacji ustawy o finansach publicznych z 30.06.2005 r. i oparcia rozstrzygnięcia na treści art. 144 tejże ustawy. Odnosząc się do zarzutów braku zawinienia w niemożności zrealizowania umowy przez Fundację Minister wyjaśnił, iż uwagi na obowiązujące przepisy prawa nie było możliwości zmiany celu przeznaczenia przekazanych środków. Ustalone przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy "Zasady udzielania dotacji na promocję i rozwój spółdzielczej formy gospodarowania wśród młodzieży" z listopada 2004 r. określały zarówno źródło pochodzenia tych środków, terminy realizacji powierzonych zadań jak i sposoby ich rozliczania, a także procedurę składania i rozpatrywania wniosków podmiotów uprawnionych do ubiegania się o środki, tryb przekazania środków i rozliczania się z przyznanego dofinansowania. Spełnienie wszystkich formalności niezbędnych do przyznania środków finansowych było tożsame z akceptacją warunków rozliczenia się z przydzielonej dotacji. Zasady te obowiązywały wszystkie podmioty, składające wniosek o dofinansowanie, a bez ich znajomości niemożliwe byłoby dofinansowanie podmiotu. W ocenie organu późniejsza zmiana tych zasad była niemożliwa, naraziłaby dysponenta tych środków a także przedstawicieli Fundacji na odpowiedzialność dyscypliny finansów publicznych, albowiem zgodnie z treścią art. 8 ustaw z dnia 17 grudnia 2004 r o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U z 2005 Nr 14, poz. 114 z późn. zm.), czynem zabronionym i podlegającym odpowiedzialności jest przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania. Minister wyjaśnił też, że skoro Strona wiedziała o niemożliwości wykonania zadania, zgodnie z warunkami, na jakich przyznano jej środki, winna zwrócić je dysponentowi. Jeśli tego nie zrobiła dobrowolnie, musiała liczyć się z obowiązkiem ich zwrotu, egzekwowanym w drodze przymusu państwowego. Na powyższe rozstrzygnięcie Fundacja Rozwoju Gminy Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie : 1. art. 144 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu : - że zwrot "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" jest pojęciowo tożsamy zwrotowi "niewykorzystanie dotacji w ogóle" - przy ustaleniu okoliczności "niewykorzystania dotacji" względnie "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" nie ma znaczenia, czy miało miejsce naruszenie umowy z przyczyn leżących po stronie podmiotu otrzymującego dotację. 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwą wykładnię postanowień łączącej strony umowy, polegającą na pominięciu okoliczności, że umowa zawarta między stronami nie określała terminu wykorzystania dotacji, co konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 144 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych przez bezzasadne przyjęcie, że miało miejsce "niewykorzystanie dotacji" względnie "wykorzystanie dotacji niezgodnie przeznaczeniem". 3. naruszenie art. 144 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w wyniku błędnego uznania, że: a) w braku przepisów przejściowych w ustawie z 30 czerwca 2005 roku finansach publicznych, "ocena zdarzenia powodującego powstanie obowiązku zwrotu wsparcia finansowego wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem powinna być dokonana według przepisów obowiązujących w dacie powstania tego obowiązku, a więc w. dacie ustalenia przez organ, że wsparcie zostało wykorzystane niezgodnie z umową; b) sankcję wynikającą z tego przepisu można stosować także w przypadku niewykorzystania dotacji do końca 2005 roku, tj. roku w którym obowiązek taki nie istniał z uwagi na to, że ustawa o finansach publicznych z 2005 roku weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 roku. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zaprezentowane z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzutom skargi nie można odmówić słuszności i wobec tego podlega ona uwzględnieniu, ponieważ przeprowadzona kontrola sądowo-administracyjna wykazała naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. 1. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż słuszny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Minister uznając, iż obowiązek zwrotu niewykorzystanej dotacji powstał w 2005 r., a więc pod rządami ustawy o finansach publicznych z 26.11.1998 r. , o obowiązku zwrotu orzekł stosując ustawę z 30.06.2005 r., która weszła w życie od 1 stycznia 2006 r. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić i zdaniem Sądu zarzut skargi co do naruszenia w sprawie przepisu prawa poprzez zastosowanie art. 144 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie podpisania umowy oraz powstania sytuacji z którą organ wiąże obowiązek zwrotu, jest jak najbardziej zasadny. Istotnie, nowa ustawa o finansach publicznych z 2005 r. nie zawiera przepisów przejściowych. W takiej sytuacji należy jednak sięgnąć do zasad prawa międzyczasowego, a więc do stosowania norm w czasie. Uchylenie pewnego przepisu prawa, czy też całej ustawy nie oznacza, że do pewnych stanów faktycznych powstałych pod rządem dawnych przepisów nie stosuje się dawnych przepisów. Zasadą jest bowiem, że do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy stosuje się prawo dotychczasowe, chyba że przepisy nowej stanowią inaczej. W wyroku z 26 lipca 1991 r. (sygn. akt I PRN 34/91, lex nr 10905), Sąd Najwyższy wskazał, iż w praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować. Powinien zatem również dysponować pewnością, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Wskazał także, że podstawową i niekwestionowaną zasadą współczesnego prawa intertemporalnego jest reguła "tempus regit actum", co oznacza, że zdarzenia prawne ocenia się wedle stanu prawnego, obowiązującego w dacie, gdy konkretne zdarzenie miało miejsce. Zasada ta ma zatem poważne znaczenie dla oceny dopuszczalności retroaktywnego działania ustawy i dopuszczalności posługiwania się tą konstrukcją. Od zasady nieretroakcji powinno się odstępować tylko wyjątkowo, a odstępstwo może wynikać tylko z wyraźnego brzmienia ustawy (a więc nie z treści aktu niższej rangi), i nie może być przedmiotem wnioskowań opartych na domniemaniach. Zatem, jeżeli decyzja organu administracji publicznej wydawana jest po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, czy też po uchyleniu ustawy (jak w niniejszej sprawie), to trzeba - zdaniem Sądu - zgodnie z obowiązującym w tym zakresie orzecznictwem wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego – regułę tempus regit actum. Należy więc przyjąć, iż w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy, "przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość" (v. wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 487/07). Tak też winny postąpić organy orzekając w niniejszej sprawie po uchyleniu dotychczas obowiązującej ustawy o finansach publicznych z 1998 r. Winny więc do merytorycznej oceny sprawy zastosować przepis art. 93 ustawy z 1998 r. - i przesłanki z niego wynikające, określające dotacje, które podlegają zwrotowi do budżetu państwa - nie zaś art. 144 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Reasumując, należy stwierdzić, iż postępując odmiennie i stosując obecnie obowiązujące normy prawa materialnego do stanu faktycznego powstałego pod rządami poprzedniej ustawy, organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego, a to musiało skutkować uchyleniem obu decyzji wydanych w sprawie, tak w I jak i w II instancji. 2. Uzasadnienia decyzji Ministra wydanej zarówno w I-szej jak i II-giej instancji nie zwierają praktycznie w ogóle rozważań dot. momentu w którym powstał obowiązek zwrotu dotacji. Organ nie wyjaśnia dlaczego uważa, że do dotacji udzielonej Fundacji na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony ma zastosowanie zasada rocznego wykorzystania dotacji. Należy pamiętać, że umowa z 29 grudnia 2004r. została zawarta w trybie określonym w art. 16 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego ( Dz.U. Nr 96 poz. 873 ze zm. ) i obowiązek zwrotu musi być oceniony w oparciu o zapisy tej umowy. Oczywiście nie oznacza to, że – jak chce tego Strona – obowiązek zwrotu należy rozpatrywać w kategoriach prawa cywilnego. Sama wyżej wspomniana ustawa w art. 2 pkt 1 i 16 ust. 1 odsyła do regulacji ustawy o finansach publicznych jeśli chodzi o pojęcie dotacji, co oznacza, że zwrot środków na realizację zadania następuje także w trybie ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem oczywiście specyfiki materii regulowanej ustawą o działalności pożytku publicznego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy za nieuprawnione uznać stanowisko Skarżącej wskazujące na brak podstaw w zawartej umowie do orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji. Pogląd taki nie może zostać uznany za prawidłowy, gdyż całkowicie pomija publicznoprawne pochodzenie środków przekazanych na realizację zadania publicznego. Podkreślić należy, że środki budżetowe, niezależnie od tego czy są to środki budżetu państwa czy też budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie tracą swego charakteru na skutek przekazania w postaci dotacji w trybie czynności cywilnoprawnej. Powierzenie wykonywania zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji następuje na podstawie umowy organu administracji publicznej z organizacją pozarządową lub podmiotem wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego, tak więc ten tryb dla dokonywania wydatków budżetowych jest normalnym sposobem przekazywania dotacji, przy czym kontrola jej wydatkowania odbywa się już w trybie administracyjnym. W świetle art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie może budzić wątpliwości, że wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem dotacja podlega obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa wraz z odsetkami. Należy podkreślić, iż rozwiązania przyjęte w ustawie o finansach publicznych z 1998 r. mające na celu ochronę wydatków budżetowych stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, co oznacza, że w żadnym wypadku nie mogą być zmodyfikowane wolą stron, a tym bardziej wyłączone. Wobec powyższego zapisy umowy z 29 grudnia 2004 r. odbiegające od unormowań ustawy o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania - na podstawie art. 58 kodeksu cywilnego, na co także wskazuje organ. 3. Oceniając kiedy zaistniał obowiązek zwrotu dotacji pobranej na zadanie publiczne organ nie może brać pod uwagę starań Skarżącej Fundacji o zmianę zasad dysponowania przyznanymi środkami jako argumentu dot. braku obowiązku zwrotu dotacji lub też jako czynnika wpływającego na termin, w którym taki obowiązek powstał. Należy zauważyć, że umowa między stronami została zawarta w trybie konkursu ofert, przewidzianym w art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zarówno Regulamin Funduszu Pożyczkowego Ekonomii Społecznej jak i dokument pn. "Zasady udzielania dotacji na promocję i rozwój spółdzielczej formy gospodarowania wśród młodzieży" był częścią dokumentacji konkursowej. Wobec powyższego brak było po rozstrzygnięciu konkursu na zmianę zasad, gdyż byłoby to de facto obejście obligatoryjnej formy zawarcia umowy o realizację zadania publicznego. 4. W decyzjach Minister zamiennie używa sformułowań "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" oraz "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Należy zdecydowanie stwierdzić, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do stwierdzenia, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż nie została w ogóle wykorzystana a więc odpowiada definicji określonej w art. 93 ust. 3 ustawy z 30.06.1998 r. o finansach publicznych. Nie można natomiast mówić o wykorzystaniu dotacji, skoro jest to w szczególności zapłata za zrealizowane zadania ( art.93 ust.2 ). Rozróżnienie to ma praktyczne znaczenie zarówno dla terminu początkowego dla naliczenia odsetek jak też zastosowania sankcji określonej w art. 93 ust. 7, tak więc niedopuszczalne jest jakiekolwiek "zamienne" stosowanie powyższych pojęć. Orzekając ponownie Minister Pracy i Polityki Społecznej, kierując się powyższymi uwagami, ustali po pierwsze kiedy zaistniał po stronie Fundacji obowiązek zwrotu otrzymanej dotacji, co będzie implikowało jaka ustawę o finansach publicznych będzie miała zastosowanie – jeśli organ uzna, że obowiązek zwrotu powstał przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. zastosuje ustawę z 1998 r. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, art. 200 i art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.