V SA/Wa 1166/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. w B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi z 3 kwietnia 2013 r. wniesionej do WSA w Warszawie przez W. w B. (zwany dalej Skarżącym, Wnioskodawcą) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wypłaty środków z EFRROW na operację [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował W. w B. o odmowie wypłaty środków z EFRROW na operację "[...]". W uzasadnieniu odmowy wskazano, że Skarżący naruszył przepisy dotyczące zamówień publicznych, co skutkowało negatywną oceną postępowania i uznaniem kosztów związanych z tym postępowaniem za niekwalifikowalne. Wskazano, że zgodnie z treścią § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 122, poz. 791 z p. zm.) pomoc wypłaca się, jeżeli beneficjent udokumentował zrealizowanie operacji lub jej etapu, w tym poniesienie kosztów kwalifikowalnych z tym wiązanych. Zdaniem Prezesa ARiMR – skoro Skarżący nie spełnił warunku koniecznego do wypłaty środków – nie poniósł kosztów kwalifikowalnych. Stwierdzono, że nie został spełniony wymóg kwalifikowalności kosztu określono w § 4 ust. 2 pkt 2 – dostawy usługi i roboty budowlane nie zostały nabyte w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Na to pismo Skarżący złożyli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] stycznia 2013r., nazywając je "decyzją" Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2012r., wskazując jako podstawę swojego działania art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie odmowy wypłaty środków finansowych podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. § 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r., a także prawa procesowego w postaci art. 6, 7, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W odpowiedzi na to odwołanie Minister postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując za podstawę art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art.5 ust. 1 pkt 6b 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z p. zm.) zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, wykonuje jako zadanie delegowane - zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – samorząd województwa. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako Agencja Płatnicza nie posiada żadnych kompetencji do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych spraw prowadzonych przez samorządy województw, a pismo – od którego odwołuje się Skarżący – nie jest decyzją administracyjną. Pismo Prezesa ARiMR jest tylko odpowiedzią na wcześniejsze pisma Wnioskodawcy ma charakter informacji, a nie władczego rozstrzygnięcia. Na postanowienie Ministra W. w B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie kosztów. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazano, że w ocenie Skarżącego pismo z dnia [...] grudnia 2012r. jest decyzją, a Agencja winna zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2008r. dokonać wypłaty środków finansowych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, nie naruszył również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Pomoc, o którą wnioskował Skarżący, przyznawana jest na podstawie przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2005 r., Nr 277, str.1 z p. zm.) oraz przepisów prawa krajowego tj. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173, dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 122, poz. 791 z p. zm., dalej: rozporządzenie). Z treści cyt. aktów prawnych wynika, że program "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" został określony w art. 5 ust. 1 pkt 6b ustawy, wobec tego – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy organem wykonującym zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy jest samorząd województwa, a więc w tym przypadku Marszałek Województwa [...]. Z kolei rozporządzenie – zgodnie z treścią § 1 - określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, w tym: 1) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy i wniosków o płatność; 2) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność; 3) kategorie siły wyższej i wyjątkowe okoliczności, inne niż wymienione w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, z p. zm.), w przypadku wystąpienia których nie jest wymagany zwrot pomocy. W § 8 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wskazano, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa. W pozostały przepisach (§ 12, § 13 itd.) określono kiedy i jak zostaje wydawana decyzja o przyznaniu pomocy oraz kiedy odmawia się wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy. Z treści wskazanych przepisów – zdaniem Sądu – organ wywiódł zatem prawidłową tezę, że właściwym organem do wydania decyzji o odmowie wypłaty środków finansowych (§ 13 ust. 6 rozporządzenia) jest Marszałek Województwa [...]. Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Agencją Płatniczą, która nie posiada żadnych kompetencji do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych spraw prowadzonych przez samorządy województw, a pismo – od którego odwołuje się Skarżący – nie jest decyzją administracyjną, a jedynie odpowiedzią Prezesa ARiMR na wcześniejsze pisma Skarżącego i ma charakter informacji, nie władczego rozstrzygnięcia. Nie każdy bowiem akt administracyjny może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzjami nazwane będą tylko te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają wymogom co do ich formy, określonym w art. 107 k.p.a. Wynika z tego, że każda decyzja jest aktem administracyjnym, ale nie każdy akt administracyjny jest decyzją. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się także materialne i procesowe ujęcie decyzji. Ujęciu materialnemu odpowiada doktrynalna definicja, odnosząca się do aktu administracyjnego jako definitywnego i ostatecznego oświadczenia woli organu administracyjnego w konkretnej sprawie. Z kolei procesowe ujęcie decyzji wywodzi się z treści art. 104 k.p.a. w powiązaniu z art. 105 i 107, a także z art. 1 pkt 1 k.p.a. (patrz: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 452). Zgodnie z tymi przepisami wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), który kończy postępowanie w danej instancji. Załatwienie sprawy oznacza natomiast, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję administracyjną spełniającą wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a., w której odniósł się do interesów prawnych lub obowiązków stron postępowania i wreszcie doręczył tę decyzję stronom (podmiotom na prawach strony) uczestniczącym w danym postępowaniu (patrz: Cz. Martysz (w:) Cz. Martysz, A. Matan. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LEX 2010, komentarz odnośnie art. 104 i 107 k.p.a.). Należy też wskazać, że z mocy przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych) oraz od tych decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania. Niedopuszczalne jest również odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, a także odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Niedopuszczalne jest ponadto odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. (patrz: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, komentarz do art. 127 i 134 k.p.a.). Z orzecznictwa wynika zaś bezspornie, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (patrz: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował Skarżącego, że jako Agencja Płatnicza, dokonująca wypłat po wydaniu odpowiedniej dyspozycji przez organ uprawniony – w tym przypadku odpowiedni organ samorządu Województwa [...], nie przekaże środków finansowych w ramach operacji "[...]". Pismo to nie może być zatem traktowane jako decyzja administracyjna, nie zostało bowiem wydane przez organ administracji publicznej właściwy do wydawania aktów administracyjnych określonych powyżej cyt. przepisami prawa materialnego, nie zostało ponadto oparte na żadnej podstawie prawnej wywodzącej się z obowiązujących przepisów prawa, a z treści umowy cywilnej. Prezes ARiMR jako reprezentujący Agencję Płatniczą poinformował bowiem Wnioskodawcę o ustaleniach, do jakich był zobowiązany w wykonaniu zapisów umowy delegowania zadań nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., zawartej pomiędzy ARiMR i Samorządem Województwa [...], w której ustalono zasady współpracy i podział obowiązków, w tym przekazywanie na rzecz beneficjentów środków finansowych na podstawie przekazanych przez samorząd województwa zleceń płatności. Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.