V SA/Wa 1173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... marca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2012. oddala skargę Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z ... marca 2013 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) z ... listopada 2012 r. nr ... o odmowie L. Sp. o.o. w W. (dalej: skarżąca) wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z ... listopada 2012 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącej wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2012 r. stwierdzając, że nie spełnia 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, którego osiągnięcie zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; zwana: ustawą o rehabilitacji) jest warunkiem koniecznym do uzyskania dofinansowania. Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy rehabilitacji – miesięczne dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy zatrudniającemu co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i nieosiągającemu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%. Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o rehabilitacji – przez pojęcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych należy rozumieć przeciętny miesięczny udział procentowy osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu ogółem, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Natomiast zgodnie z art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji – zatrudnienie i wskaźnik, o których mowa w art. 26a ust. 1, 1a i 1b, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. W związku z powyższym do liczby pracowników, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji – nie wlicza się osób niepełnosprawnych przebywających na urlopach bezpłatnych oraz osób niebędących osobami niepełnosprawnymi zatrudnionych: 1. na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego; 2. przebywających na urlopach wychowawczych; 3. nieświadczących pracy w związku z odbywaniem służby wojskowej albo służby zastępczej; 4. będących uczestnikami Ochotniczych Hufców Pracy; 5. nieświadczących pracy w związku z uzyskaniem świadczenia rehabilitacyjnego; 6. przebywających na urlopach bezpłatnych, których obowiązek udzielenia określają odrębne ustawy. Zdaniem Ministra odwołanie do art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, skutkuje tym, że do stanu zatrudnienia ogółem i stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych należy wliczać pracowników w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, a odwołanie do art. 28 ust. 3 ustawy o rehabilitacji – tym że pracodawcy prowadzący zakłady pracy chronionej mogą dodatkowo wliczyć do tych stanów niepełnosprawnych wykonawców pracy nakładczej, o których mowa w tym przepisie. Z kolei zawarte w art. 26b ustawy o rehabilitacji, odwołanie do art. 21 ust. 5 ustawy o rehabilitacji, oznacza obowiązek odpowiednio wyłączenia ze stanu zatrudnienia ogółem osób niebędących osobami niepełnosprawnymi należących do co najmniej jednej z grup wymienionych w art. 21 ust. 5 ustawy o rehabilitacji. Minister podkreślił, że art. 26b ustawy o rehabilitacji, odwołuje się wyłącznie do ust. 1 i 5 art. 21 tej ustawy i całkowicie pomija pozostałe ustępy tego przepisu. Przepis art. 26b nie odwołuje się obecnie ani nie odwoływał się w przeszłości do art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, który dotyczy obniżania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych o szczególnych schorzeniach. Przepis art. 4 ustawy o rehabilitacji, odnosi się wyłącznie do obniżania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, od osiągnięcia którego uzależnione jest zwolnienie z wpłat na PFRON, o których mowa w art. 21 ustawy o rehabilitacji. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych aby instytucja obniżania wskaźnika przewidziana w art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, mogła być stosowana do obliczania innych wskaźników związanych z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych, w tym dla celów określonych w art. 26a tej ustawy. W związku z powyższym wykładnia przepisów ustawy o rehabilitacji, polegająca na przyjęciu, że w przypadku zatrudniania pracowników z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ze schorzeniami szczególnymi powinni być oni liczeni podwójnie przy wyliczaniu wskaźnika zatrudniania osób niepełnosprawnych, nie jest właściwa. Minister zaakcentował, że wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych to przeciętny miesięczny udział procentowy osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu ogółem, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W związku z powyższym Minister uznał, że organ I instancji trafnie wskazał, iż analizując wniosek strony Wn-D za miesiąc kwiecień 2012 r., należało odmówić wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż powyższy wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w miesiącu kwietniu 2012 r. wyniósł 3,169 %. Minister odniósł się do podnoszonych przez stronę argumentów, że działała w zaufaniu do organu I instancji i wyliczając wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych kierowała się interpretacją przyjętą przez zarząd spółek wchodzących w skład grupy kapitałowej, ze względu na potwierdzenie tej interpretacji przez PFRON w związku z otrzymaniem przez C. Sp. z o.o. za miesiące od stycznia do września 2011 r. dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz przywróceniem ww. spółce terminu do złożenia wniosków Wn-D za czerwiec – grudzień 2010 r., wskazując, że każda sprawa administracyjna jest rozpatrywana indywidualnie. Minister dodał, że fakt wypłaty dofinansowania powyższej spółce nie dowodzi akceptacji interpretacji przepisów przez organ, a co najwyżej może wskazywać, że pracownik dokonujący merytorycznej weryfikacji wniosku nie poddawał w wątpliwość oświadczenia pracodawcy o spełnieniu warunków niezbędnych do uzyskania dofinansowania. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących tego, że każdy wniosek o dofinansowanie w systemie SODiR, w tym wniosek za kwiecień 2012 r., zatwierdzony był komunikatem PFRON: "Dokument jest sprawdzony merytorycznie i rachunkowo. Dokument poprawny.", Minister podkreślił, że status dokumentu w systemie SODiR nie przesądza o tym, że wnioskodawca spełnia przesłankę 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, gdyż wskaźnik ten jest sprawdzany podczas weryfikacji merytorycznej przez pracownika Funduszu. Zdaniem Ministra na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skarżącej dotyczące tego, iż nie została w sposób niebudzący wątpliwości poinformowana o terminie i sposobie ustosunkowania się do zarzutu niespełnienia wymaganego prawem wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Minister stwierdził, że wprawdzie rację ma skarżąca, że 4 lipca 2012 r. zostało jej doręczone pismo Funduszu z 29 czerwca 2012 r., a nie jak twierdzi Fundusz pismo z 16 maja 2012 r. o tym samym znaku, wzywające do nadesłania w terminie 14 dni wszelkich wniosków, uwag i informacji mających w ocenie strony znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Jednak otrzymując pismo z 29 czerwca 2012 r. oraz kolejne pismo z 12 października 2012 r. informujące o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ I instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. tj. zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Na powyższą decyzję Ministra skarżąca wniosła 16 kwietnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegającej na tym, że organ I instancji nie odniósł się w swojej decyzji do argumentów skarżącej przedstawionych w piśmie z 24 maja 2012 r., a uczynił to tylko organ odwoławczy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło skarżącą prawa do weryfikacji twierdzeń i dowodów przedłożonych w piśmie z 24 maja 2012 r., przez organy dwóch instancji w postępowaniu administracyjnym; 2. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ, nierozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego w zakresie tego, iż skarżąca działała w zaufaniu do informacji uzyskanych od PFRON, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało tym, iż skarżąca cały czas działała w przekonaniu, iż informacje udzielane przez PFRON są prawdziwe, a w związku z tym nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji swojego zachowania; 3. art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej w przedmiocie otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wprowadzeniem skarżącej przez organ w błąd, a w konsekwencji naruszeniem przez skarżącą art. 26a ust. 1a ustawy o rehabilitacji, za co skarżący nie ponosi odpowiedzialności, a w związku z tym nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji swojego zachowania, gdyż byłoby to rażąco niesprawiedliwe; 4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącej do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji, która jest sprzeczna z udzielanymi uprzednio informacjami w zakresie wyliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych przy ubieganiu się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie sposobu wyliczania wskaźnika zatrudniania osób niepełnosprawnych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz o uchylenie decyzji podjętej w obu instancjach, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisowych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje pracodawcy zatrudniającemu co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i nieosiągającemu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%. To w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych" wyjaśnia przepis art. 2 pkt 6 ustawy o rehabilitacji. Wskazuje on, że jest to przeciętny miesięczny udział procentowy osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu ogólnym w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Zarówno zatrudnienie jak i wskaźnik o którym wyżej mowa ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, co z treści art. 26b ust. 3 tej ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji – pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22 dokonywać miesięcznych wpłat na fundusz w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Natomiast w myśl art. 21 ust. 5 ustawy o rehabilitacji – do liczby pracowników, o której mowa w ust. 1, nie wlicza się osób niepełnosprawnych przebywających na urlopach bezpłatnych oraz osób niebędących osobami niepełnosprawnymi zatrudnionych: 1. na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego; 2. przebywających na urlopie wychowawczym; 3. nieświadczących pracy w związku z odbywaniem służby wojskowej albo służby zastępczej; 4. będących uczestnikami Ochotniczych Hufców Pracy; 5. nieświadczących pracy w związku z uzyskaniem świadczenia rehabilitacyjnego; 6. przebywających na urlopach bezpłatnych, których obowiązek udzielania określają odrębne ustawy. Podkreślenia wymaga, że z wpłat, o których mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, zwolnieni są pracodawcy u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6%, i że wskaźnik ten może zostać obniżony w razie zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi wykonywanie pracy (art. 21 ust. 2 i 4 ustawy). Co niemiej istotne miesięczne dofinansowanie (zgodnie z art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji) przysługuje na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia ujęte w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, którą prowadzi Fundusz wykorzystując numer PESEL oraz przekazywane drogą elektroniczną do Funduszu informacje z zastrzeżeniem art. 26c ust. 1a. Jak już podkreślono wcześniej istotne znaczenie w sprawie ma przywoływany już art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Stanowi on, że zatrudnienie i wskaźnik o którym mowa w art. 26a ust. 1, 1a i 1b ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. Przepis ten nie odwołuje się jednak do art. 21 ust. 4, bądź też do innych ustępów tegoż artykułu poza wyraźnie wskazanym ust. 1 i 5. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę interpretacja przepisu art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie budzi wątpliwości, ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że zatrudnienie i wskaźnik, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. Zwrot "odpowiednio na zasadach" w żaden sposób nie świadczy o tym aby w przy obliczaniu wskaźnika można byłoby stosować inne wyjątki przewidziane w pozostałych ustępach art. 21. Gdyby ustawodawca faktycznie chciał aby przy obliczaniu tego wskaźnika zatrudnienia miał zastosowanie cały art. 21 ustawy o rehabilitacji, nie wymieniłaby jego poszczególnych ustępów. Za taką interpretacją przemawia także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 228, poz. 2262), w uzasadnieniu którego czytamy, że "dodanie ust. 1a w art. 26b ma na celu jasne określenie zasad ustalania wskaźników i stanów zatrudnienia w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie pracodawca jest uprawniony do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Wskazanie jako właściwych w tym zakresie przepisów art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy ma celu objęcie dofinansowaniem wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników (...). Ponadto odwołanie się do art. 21 ust. 5 ustawy przy ustaleniu wskaźników i stanu zatrudnienia do celów realizacji zadania, o którym mowa w art. 26a-c, ma na celu wyraźne wskazanie zamkniętego katalogu wyłączeń pełnosprawnych pracowników, o których mowa w tym przepisie, ze stanu zatrudnienia ogółem przy ustaleniu wskaźników zatrudnienia". Dodatkowo Sąd zauważa, że ustawodawca dokonał rozróżnienia ulg w przypadku obliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych uzależniając je od tego, czy dotyczy miesięcznych wpłat na Fundusz o jakich mowa w art. 21 ust. 1 (wtedy będzie miał zastosowanie ust. 4 tego artykułu dający możliwość uwzględnienia zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi wykonywanie pracy), czy też dotyczy to miesięcznego dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia o jakich mowa w art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji, wówczas przepis art. 21 ust. 4 nie ma zastosowania. Sąd zauważa także, że sama skarżąca w skardze nie kwestionuje obliczonego za miesiąc kwiecień 2012 r. wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, który wyniósł 3,169%, a więc nie przekroczył wymaganych 6%. Sąd odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, nie podziela opinii pełnomocnika, że miały one charakter istotny, który skutkowałby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Faktycznie należy zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie doszło do naruszeń prawa dotyczących art. 15 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentacji skarżącej zawartych jej pismach składanych przed wydaniem decyzji I instancji. Niemniej jednak wobec okoliczności, że decyzja I instancji zawierała wystarczające, czytelne i prawidłowe uzasadnienie prawne wyliczenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, Sąd uznaje te naruszenia za niemające istotnego wpływu na trafność podjętej decyzji. Uwzględnienie skargi z powyższych powodów doprowadziłoby jedynie do wydania decyzji o takiej samej treści. Sąd pozostałe zarzuty naruszenia postępowania dotyczące art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. uznaje za niezasadne. Przede wszystkim Sąd zauważa – odnosząc się do argumentu, iż PFRON prezentował odmienną ocenę prawną w sprawach spółek powiązanych osobowo ze skarżącą w zakresie wcześniejszych okresów wyliczenia wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych – że organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu o ile takowa miała miejsce w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzję na tej samej podstawie prawnej. Wynika to z ugruntowanego w doktrynie poglądu, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 31/10, p. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie, co oznacza, iż zarzuty podniesione w skardze nie mogły być skuteczne. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.