V SA/Wa 1184/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 1 sierpnia 2005 r. E. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej powoływanego jako : "Zakład") z wnioskiem o "przeliczenie odsetek i ewentualne umorzenie różnicy". W uzasadnieniu wniosku Zobowiązana podała, iż ze względu na stan zdrowia prosi o umorzenie ciążącego na niej wobec Zakładu długu. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wraz z należnymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes Zakładu po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wraz z należnymi odsetkami. Na powyższą decyzję E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 283/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wypełniona została zatem przesłanka uchylenia tych decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważył, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ pierwszej i drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2007 r. Nr 11,poz.74) zwanej dalej u.s.u.s., jak i w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365). Organy nie uzasadniły w stopniu dostatecznym przesłanek, którymi kierowały się odmawiając skarżącej umorzenia zaległych składek, wobec czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, działanie Zakładu oraz Prezesa Zakładu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponadto, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została przez Prezesa ZUS z naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ w sytuacji gdy uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową nie wydał decyzji, o której mowa w tym przepisie, to jest decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ, uznając decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową wydał decyzję, którą powielił treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać ją w mocy. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd jest niedopełnienie przez organy wymogu zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art.7, 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a decyzja organu odwoławczego również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tym samym w sprawie zaistniała konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Zakład i Prezes Zakładu obowiązani będą do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zobowiązani będą także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w pierwszej instancji - po uchyleniu obu decyzji przez WSA - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił umorzenia zadłużenia E. S. wobec ZUS, a następnie po rozpoznaniu skierowanego do Prezesa ZUS wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Na powyższą decyzję E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107§3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów postępowania "w zakresie dwuinstancyjnego postępowania", poprzez wydanie decyzji w drugiej instancji przez tę samą osobę, która wydała decyzję w pierwszej instancji. Skarżąca podniosła również, że odsetki od zaległości winny być naliczane od daty otrzymania przez nią decyzji. Podniosła także , że nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, ZUS winien więc ustalić, czy spełnia warunki do nieopłacenia składek na to ubezpieczenie. Wskazała, że ocenie powinna podlegać jej sytuacja materialna na dzień powstania zobowiązań, a nie na dzień dzisiejszy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji i jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 283/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd orzekając w niniejszym postępowaniu zobowiązany był w pierwszej kolejności skontrolować czy orzekając w sprawie ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonał zalecenia zawarte w ww. wyroku z 6 kwietnia 2006 r. Sąd stwierdził, że zalecenia te zostały wykonane. Rozstrzygnięcie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy sformułowane zostało w sposób wynikający z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 §1 k.p.a.; strona została powiadomiona o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, do organu orzekającego zgłosił się pełnomocnik strony i oświadczył, że strona nie dostarczy do sprawy żadnych nowych dokumentów, a jej "sytuacja finansowa i materialna nie uległa zmianie". W postępowaniu prowadzonym w wyniku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona wezwana do stawienia się w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień, stawiła się w ZUS i złożyła do protokołu wyjaśnienia potwierdzające informacje wynikające z zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji, zgodnie ze wskazaniem Sądu znalazła się analiza materiału dowodowego i obszerne uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie prawne decyzji powinno być w ocenie Sądu bardziej rozbudowane, jego lakoniczność nie stanowi jednak naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Pomimo stwierdzenia wypełnienia zaleceń zawartych w ww. wyroku WSA , Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie podniosła skarżąca, decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydana w dniu [...] listopada 2006 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest B. A.. Decyzję wydaną w I instancji B. A. podpisała jako zastępca Dyrektora, zaskarżoną decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy B. A. podpisała jako Dyrektor Oddziału ZUS w B. Praktyka taka jest w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalna. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym Dyrektora czy zastępcy Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę NSA wyjaśnił w wielu orzeczeniach, m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2007 r. Nr 11,poz.74), zwanej dalej u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.s.u.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału, poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Z-cy Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn. akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSK 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej - ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest przesłanką wznowienia postępowania . W niniejszej sprawie, wobec podpisania decyzji wydanej w pierwszej instancji przez B. A., była ona z mocy prawa wyłączona od udziału w postępowaniu, toczącym się w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy. Tak więc udział B. A. w postępowaniu, toczącym się w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, stanowił naruszenie przepisów k.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Nieuzasadniony jest wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wywiedziono podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji jest podstawą do uchylenia decyzji, a nie stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, Sąd stwierdził, że w sprawie nie została wyjaśniona sprawa obowiązku opłacania przez skarżącą składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...]/2004 r. do [...]/2005 r. Wniosek o zwrot składek z tytułu ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego za lata 2003, 2004 i 2005 został złożony przez stronę już po wydaniu decyzji z [...] listopada 2005 r. uchylonej wyrokiem WSA z 6 kwietnia 2005 r., nie był więc przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zakończonym tamtym wyrokiem. Wniosek o zwrot składek na ubezpieczenie społeczne nie dotyczy składek objętych wnioskiem o umorzenie zaległości będących przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast wniosek o zwrot " nienależnie zapłaconych" składek na ubezpieczenie zdrowotne za lata 2004 i 2005 dotyczy należności objętych niniejszym postępowaniem. Przed rozpoznaniem wniosku o umorzenie należności należy ustalić czy należności te rzeczywiście istnieją . Jak wynika z akt sprawy skarżąca zwracała się w tej kwestii zarówno do ZUS jak i do NFZ; żadna z tych instytucji nie wypowiedziała się w sprawie w prawem przewidzianej formie. Należy zauważyć, że wobec zmiany ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz.U. Nr 210,poz.2135 ze zm.) od dnia 29 września 2007 r. zgodnie z art. 109§3 tej ustawy wniosek o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym może zgłosić nie tylko ubezpieczony ale i ZUS. Wobec powyższego Zakład Ubezpieczeń Społecznych jeżeli uznaje , że nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy winien wystąpić z wnioskiem do NFZ. Nie uzasadniony natomiast jest zarzut skargi, że odsetki winny być naliczane dopiero od dnia otrzymania przez stronę decyzji odmawiającej umorzenia należności. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2007 r. Nr 11,poz.74) od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 53§4 Ordynacji podatkowej odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent zobowiązany był dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut skarżącej, że organy orzekające winny oceniać jej sytuację materialną według stanu na dzień powstania zadłużenia. Orzekając w przedmiocie umorzenia zadłużenia organy orzekające oceniają okoliczności występujące w dacie orzekania. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.