V SA/Wa 1194/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lutego 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Przedstawiając swoją trudną sytuację materialną wnioskiem z dnia ... października 2007r. M. J. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: Zakładu) o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. Decyzją z ... grudnia 2007r. nr ..., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [tekst jednolity: Dz.U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm.], dalej: u.s.u.s. Zakład odmówił M. J. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie ... zł. Uzasadniając swą decyzję organ podniósł, że wobec M. J. nadal jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., mające na celu wyegzekwowanie należności z tytułu składek. Ponadto ani Naczelnik Urzędu Skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Odnosząc się do zgromadzonej w sprawie dokumentacji medycznej Zakład Ubezpieczeń podniósł, że Komisja Lekarska ZUS nie stwierdziła niezdolności wnioskodawczyni do pracy, a odnosząc się do jej sytuacji materialnej stwierdził, że może ona ulec zmianie w przypadku podjęcia stałego zatrudnienia. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, również że M. J. dokonuje spłaty należności pieniężnych na rzecz innych wierzycieli (Banków). Na podstawie powyższych faktów organ uznał, że nie zachodzi przesłanka umorzenia należności polegająca na całkowitej nieściągalności, o której mowa w art.28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., ani też okoliczności uzasadnione ważnym interesem osoby zobowiązanej do opłacania składek, które pomimo nie zaistnienia przesłanek ustalenia stanu całkowitej nieściągalności, umożliwiają umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych (art. 28 ust.3a u.s.u.s. oraz § 3 pkt.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) decyzją z ... lutego 2008r. nr ... wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Ponownie odniósł się do treści art. 28 ust. 2 u.s.u.s. i w tym kontekście uznał, że z uwagi na skutecznie prowadzoną wobec dłużnika egzekucję przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. nie można mówić o zaistnieniu całkowitej nieściągalności jako przesłanki warunkującej umorzenie zadłużenia wobec ZUS. Przedłożone zaś przez wnioskodawczynię postanowienie Komornika Sądu Rejonowego Rewiru ... przy Sądzie Rejonowym w C. potwierdzające brak majątku nie może być uznane, w ocenie organu, za dowód potwierdzający brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję zaległych składek. Postanowienie to wydane zostało bowiem w sprawie egzekucji prowadzonej na rzecz innego wierzyciela i zostało wydane prawie dwa lata przed dokonanym obecnie badaniem i oceną stanu faktycznego sprawy. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji ponownie wskazał na to, iż wnioskodawczyni nie udokumentowała okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na chorobę swoją lub najbliższego członka rodziny, a jej dolegliwości zdrowotne nie pozbawiają możliwości uzyskiwania dochodu. W ocenie Prezesa ZUS ze złożonych przez M. J. dokumentów nie wynika również, żeby istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia bowiem wnioskodawczyni jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, co potwierdza gotowość do podjęcia zatrudnienia. Odnosząc się do dokonanej przez M. J. darowizny nieruchomości, organ stwierdził, że miała ona na celu zapewnienie mieszkania i utrzymania oraz pokrzywdzenie wierzycieli, którzy mogli uzyskać zaspokojenie swoich roszczeń. Reasumując, w ocenie Prezesa ZUS (działającego w imieniu Zakładu) dokonana w pierwszej instancji ocena materiału dowodowego oraz ustalenia dotyczące braku okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek były prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję M. J. wniosła o uchylenie decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 28 ust. 3 oraz 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności, które winny stanowić podstawę umorzenia zadłużenia wobec ZUS, a w konsekwencji nie zastosowanie powyższych przepisów; - art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także niewłaściwe rozpoznanie sprawy poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, w kontekście braku jego sprzeczności z interesem społecznym. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wyjaśniła powody zaprzestania prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Dodała, że w sytuacji wypłaty zasiłku chorobowego mogłaby uregulować zadłużenie wobec ZUS. Obecnie nie posiada żadnego majątku, a środki utrzymania dostarcza jej rodzina. Nie posiada wartościowych rzeczy ruchomych i nie jest właścicielem żadnych nieruchomości, zaś dolegliwości zdrowotne na jakie cierpi nie pozwalają jej na podjęcie pracy zarobkowej. Tym samym, w ocenie skarżącej brak majątku, z którego można prowadzić skutecznie egzekucję skutkuje spełnieniem przez nią przesłanek określonych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. M. J. stwierdziła ponadto, że umorzenie jej powstałego zadłużenia nie jest sprzeczne z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w wydanych w sprawie decyzjach. Dodatkowo podkreślił, że wyrokiem z dnia 20.06.2007r. (błędnie podano jako 20.10.2006r.) sygn. akt VSA/Wa 519/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...10.2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.]; dalej: "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku strony z dnia ... października 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności. Organ rozpoznając sprawę wyczerpująco omówił ustawowe przesłanki całkowitej nieściągalności oraz sytuację wnioskodawczyni w tym zakresie. Wyjaśnił, iż całkowita nieściągalność zachodzi m.in. wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. Z przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że zarówno Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. jak i Komornik sądowy nie dokonał takiego stwierdzenia. Nie stwierdzono również, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Brak jest tym samym przesłanek warunkujących umorzenie należności w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy systemowej. Odnosząc się natomiast do postanowienia Komornika Sądu Rejonowego Rewiru ... przy Sądzie Rejonowym w C. z dnia ....04.2006r. (k-... akt administracyjnych) Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu), orzekając ponownie w sprawie prawidłowo ocenił powyższy środek dowodowy jako nie potwierdzający braku majątku skarżącej, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko prawidłowo ustalił, że cyt: "postanowienie o umorzeniu egzekucji wydane zostało ...04.2006r., a więc blisko dwa lata przed dokonanym obecnie badaniem i oceną stanu faktycznego sprawy" oraz, że zostało ono wydane w sprawie egzekucji prowadzonej na rzecz innego wierzyciela. Nie bez znaczenia jest również w sprawie okoliczność regulowania należności wobec innych wierzycieli, z pominięciem ZUS-u, co zostało podniesione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a wynikało m.in. z oświadczenia skarżącej zawartego w Kwestionariuszu o stanie majątkowym w dziale VI - ZOBOWIĄZANIA. Prawidłowo zatem ustalono na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponownie podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podkreślił gotowość podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej oraz skuteczne prowadzenie egzekucji. Dokonując oceny powyższych ustaleń Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, iż w stosunku do niej miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. W tym kontekście należy również wyjaśnić, że skarżąca M. J. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, co potwierdza gotowość do podjęcia pracy. Tym samym warunki finansowe skarżącej mogą ulec zmianie w przypadku podjęcia przez nią stałego zatrudnienia, co umożliwi spłatę zaległych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. Ponadto jak skarżąca podniosła w piśmie z dnia ...10.2007r., (k-... akt administracyjnych), posiada pełnoletnie dzieci, przy czym każde z dzieci prowadzi już własne gospodarstwo domowe, a w miarę możliwości również pomaga swojej matce. Odnosząc się natomiast do sytuacji zdrowotnej skarżącej M. J. należy wyjaśnić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca wprawdzie przedłożyła dokumentację medyczną, która potwierdza jej zły stan zdrowia (zaświadczenie o stanie zdrowia, k-... akt administracyjnych) i konieczność dalszego leczenia, jednakże nie potwierdza niezdolności skarżącej do podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskiwania dochodu. W aktach sprawy brak jest ponadto dowodów potwierdzających wydatki związane z zakupem leków, czy z rehabilitacją. Wyjaśnić również należy, że pozostawanie skarżącej w rozdzielności majątkowej ze swoim małżonkiem, co zostało podniesione w Kwestionariuszu o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych płatnika składek z dnia ...09.2007r. (k-... akt administracyjnych) nie zwalnia małżonków, na podstawie art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z obowiązku świadczenia wobec siebie wzajemnej pomocy. Tym samym, zdaniem Sądu, prawidłowo Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) w decyzji z dnia ... lutego 2008r. stwierdził, że sytuacja majątkowa nie uzasadnia podjęcia decyzji o umorzeniu należności w oparciu o wyżej powołane przepisy prawa, a zaskarżona decyzja nie ma charakteru dowolności rozstrzygnięcia i mieści się w ramach wyżej opisanego tzw. uznania administracyjnego. Z tych wszystkich przyczyn należy przyjąć, że ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo uznał, iż podjęcie przez M. J. pracy zarobkowej może skutkować zmianą sytuacji finansowej wnioskodawczyni. Tym samym orzeczenie o umorzeniu zaległości wobec Zakładu byłoby, w ocenie Sądu, przedwczesne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. uznać należy, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych istotnych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.