V SA/Wa 1197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Protokolant ref. staż. - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B.O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz B. o kwotę 10.830 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez B.O., prowadzącą działalność pod nazwą "[...]" w Z. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: "Minister") znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Instytucja Pośrednicząca") nr [...] wydaną dnia [...] września 2011 r. w sprawie zobowiązania do zwrotu części dotacji rozwojowej. Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] marca 2010 r. pomiędzy Województwem [...] a Skarżącą została zwarta umowa o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKP) pt. "[...]". Zgodnie z treścią umowy Skarżąca otrzymała dotację w łącznej kwocie 3.680.989,36 zł wypłacaną zaliczkowo w transzach zgodnie z harmonogramem. W dniach 16-18 lutego 2011 r. Instytucja Pośrednicząca przeprowadziła kontrolę realizacji projektu, w wyniku której ustalono, że przez cały okres realizacji projektu Skarżąca nie posiadała pozytywnej opinii Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na prowadzenie punku przedszkolnego przy ul. S. oraz potwierdzenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jednostki samorządu terytorialnego, przez co naruszyła przepisy powszechnie obowiązującego prawa i zapisy Szczegółowego Opisu Priorytetów POKL (dalej: SOP POKL). Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania, Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] zobowiązującą Skarżącą do zwrotu dotacji rozwojowej w kwocie 362.989,94 zł wraz z odsetkami jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu podniesiono, że powodem wydania decyzji było prawidłowe uznanie niekwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach Zadania 3 "Z.", zgodnie z którym do kwietnia 2011 r. Skarżąca nie posiadała dokumentów wymaganych do prowadzenia działalności przedszkolnej w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: "u.s.o.", czyli: pozytywnej opinii Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i potwierdzenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca działała więc niezgodnie z przepisami prawa krajowego oraz SOP POKL. Minister podkreślił, że organ I instancji zasadnie uznał wydatki poniesione przez realizatorkę projektu za niekwalifikowalne, bo przyznane środki były wydatkowane na cele inne niż zatwierdzone we wniosku o dofinansowanie projektu. Beneficjentka przeznaczyła otrzymane środki na dofinansowanie działalności gospodarczej w zakresie dziennej opieki nad dziećmi a nie na utworzenie innej formy wychowania przedszkolnego. Było to sprzeczne z celem umowy o dofinansowanie projektu. Zatem wykorzystała otrzymaną dotację niezgodnie z przeznaczeniem. Po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 347/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, że w tej sprawie miały zastosowanie m.in. przepisy u.s.o. i wydane na podstawie art. 14 a ust. 7 ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z których wynika, że wychowanie przedszkolne może być prowadzone w formach innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, a mianowicie w zespołach wychowania przedszkolnego, w których zajęcia są prowadzone w niektóre dni tygodnia oraz w punktach przedszkolnych, w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący. Przepisy określają, że warunkiem utworzenia zespołu lub punktu jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendanta Powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu, że lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach zespołu lub punktu spełnia warunki pobytu dzieci, a nadto jest wyposażony w sprzęt i pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z treści art. 89a u.s.o. wynika, że podjęcie m.in. przez osobę fizyczną prowadzenia wychowania przedszkolnego w niepublicznych formach wymaga uzyskania wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form. W ocenie Sądu I instancji organ słusznie argumentował, że fakt realizowania projektu zgodnie z wnioskiem nie miał znaczenia dla zwrotu dotacji, ponieważ Skarżąca korzystając ze swobody działalności gospodarczej mogła prowadzić działalność gospodarczą w dowolnym obszarze, w tym także edukacji przedszkolnej. Jednak projekt nakładał na nią określone obowiązki. Tych obowiązków nie spełniła, bowiem w momencie rozpoczęcia prowadzenia edukacji przedszkolnej nie była podmiotem uprawnionym do świadczenia tego typu usług. Momentem decydującym o zgodności lub niezgodności działań Skarżącej z przepisami o wydatkowaniu środków publicznych było rozpoczęcie zadań edukacji przedszkolnej, a nie uzyskanie w dużo późniejszym terminie odpowiednich dokumentów i wpisów. Zatem powodem uznania wydatków za niekwalifikowalne nie były braki formalne w dokumentacji projektu lecz niewywiązanie się przez realizatorkę z obowiązków, których się podjęła, otrzymując dofinansowanie ze środków publicznych. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 189/13 uchylił wyrok WSA w Warszawie. W ocenie Sądu II instancji w sytuacji, gdy formalne warunki prowadzonej działalności przedszkolnej nie były kryterium uczestnictwa w programie i organy przyznające dotację nie uczyniły z nich istotnego kryterium przyznania tych środków, a tylko posłużyły się w umowie ogólną klauzulą wydatkowania środków niezgodnie z przepisami prawa i umową nie można przyjąć, że niespełnienie przez Skarżącą warunków wynikających z przepisów prawa odnoszących się do prowadzenia innych form wychowania przedszkolnego, tzn. nie uzyskanie stosownych pozytywnych opinii organów wskazanych w rozporządzeniach MEN i nie zgłoszenie swojej działalności do właściwego rejestru, jest równoznaczne z wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przepisami prawa. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że Skarżąca wydała środki w okresie marzec 2010 r. – kwiecień 2011 r. zgodnie z wymogami wniosku o udzielenie dotacji, co potwierdzają organy i Sąd I instancji, zatem trudno przyjąć, że powinny one podlegać zwrotowi, ponieważ Skarżąca nie spełniła wymogów formalnych uprawniających do prowadzenia punktu lub zespołu przedszkolnego, skoro te wymagania nie zostały wyraźnie określone w postępowaniu o przyznanie środków. W ocenie Sądu II instancji Skarżąca podporządkowała się wszelkim wymogom programu, a więc zrealizowała jego wytyczne. W takiej sytuacji przerzucanie odpowiedzialności wynikającej z niedokładnego przygotowania przez organy dokumentacji i wymogów postępowania o udzielenie dotacji na podmiot ubiegający się o te środki, nie spełnia warunków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego. Nadto pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego zwłaszcza, że na gruncie prawa administracyjnego nie można skutków prawnych wywodzić z nieznajomości prawa, jak czynią to organy, a zaakceptował Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze omówiony wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 189/13, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 347/12 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania, stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporna w przedmiotowej sprawie jest to, czy Skarżącą obowiązywały przepisy u.s.o. oraz rozporządzeń wykonawczych od chwili rozpoczęcia realizacji projektu, czy też projektem mogły zostać objęte działania zmierzające do uruchomienia formy wychowania przedszkolnego bez spełnienia wymogów określonych w tych przepisach. W ocenie organów orzekających, skoro celem projektu objętego dofinansowaniem było zapewnienie dzieciom przebywającym w placówkach wychowania przedszkolnego odpowiedniej jakości i bezpieczeństwa wykonywanej opieki, potwierdzeniem i gwarancją tego stanu rzeczy byłoby uzyskanie przez daną placówkę statusu "innej formy wychowania przedszkolnego". Dlatego też warunkiem koniecznym dla prawidłowej realizacji projektu było spełnienie wymogów wynikających z u.s.o. oraz przepisów wykonawczych, najpóźniej w momencie rozpoczęcia realizacji projektu, czyli objęcia dzieci edukacją przedszkolną. Powodem uznania wydatków za niekwalifikowalne nie były braki formalne w dokumentacji projektu lecz niewywiązanie się przez realizatorkę z obowiązków, których się podjęła, otrzymując dofinansowanie ze środków publicznych. W konsekwencji wykorzystanie środków z dotacji w wysokości określonego zwrotu nastąpiło niezgodnie z przeznaczeniem, zatem nie mogły one być uznane jako wydatki kwalifikowalne. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował powyższy pogląd uznając, iż dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Poprawność wydatkowania dotacji wynikała z umowy, na podstawie której dotacja została przyznana i postępowania konkursowego, w którym został określony rodzaj dotowanej działalności. Te dokumenty potwierdzają w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca realizowała cel projektu, a to jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że w jej sytuacji nie może być zastosowana procedura zwrotowa tej części dotacji, której zdaniem organów nie wykorzystano zgodnie z przeznaczeniem. Sąd podkreślił, iż formalne warunki prowadzonej działalności przedszkolnej nie były kryterium uczestnictwa w programie i organy przyznające dotację nie uczyniły z nich istotnego kryterium przyznania tych środków, a tylko posłużyły się w umowie ogólną klauzulą wydatkowania środków niezgodnie z przepisami prawa i umową, nie można więc postawić Skarżącej zarzutu naruszenia postanowień umowy przyznającej dotację poprzez to, że nie spełniła wymogów formalnych uprawniających do prowadzenia punktu lub zespołu przedszkolnego, skoro te wymagania nie zostały wyraźnie określone w postępowaniu o przyznanie środków. Skarżąca podporządkowała się wszelkim wymogom programu, a więc zrealizowała jego wytyczne. W takiej sytuacji przerzucanie odpowiedzialności wynikającej z niedokładnego przygotowania przez organy dokumentacji i wymogów postępowania o udzielenie dotacji, na podmiot ubiegający się o te środki nie spełnia warunków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego. Jak już wspomniano wyżej, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę ponownie zobligowany był zatem uchylić zaskarżoną decyzję, kierując się wskazanymi w uzasadnieniu wyroku NSA naruszeniami przepisów prawa przez organy orzekające. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobligowany będzie uwzględnić dokonaną przez NSA wykładnię w przedmiocie nie związania Skarżącej wymogami wynikającymi z przepisów u.s.o. oraz wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 tej ustawy rozporządzeń wykonawczych dotyczących spełnienia formalnych warunków prowadzonej działalności przedszkolnej przy realizacji projektu. Mając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.