V SA/Wa 1201/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Izabela Zdzieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2007 r. ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. oddala skargę Pismem datowanym na 4 września 2006 r. E. W. wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z uwagi na przewlekłą chorobę pozbawiającą ją możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę należności. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że działalność gospodarczą w zakresie usług fryzjerskich prowadziła od 2000 r. Z uwagi na problemy zdrowotne zlikwidowała działalność (...) lutego 2005 r. W dalszej części uzasadnienia wnioskodawczyni szczegółowo opisała swoje schorzenia. Zaznaczyła ponadto, że decyzją z dnia (...) maja 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Ś. postanowił przyznać jej prawo do świadczenia rehabilitacyjnego na okres od dnia (...) marca 2006 r. do dnia (...) czerwca 2006 r. w wysokości 90% i od dnia (...) czerwca 2006 r. do dnia (...) września 2006 r. w wysokości 75% podstawy wymiaru zasiłku chorobowego. Stwierdziła również, że w dniu (...) czerwca 2006 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. wydał wobec niej orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, kwalifikując stan jej zdrowia do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mającego charakter okresowy - do dnia (...) czerwca 2008 r. Na zakończenie wnioskodawczyni stwierdziła, iż jest de facto inwalidką, a pobierany zasiłek rehabilitacyjny nie wystarcza nawet na skromne życie. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu: - składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego za okres od czerwca 2000 r. do stycznia 2003 r.; od marca 2003 r. do grudnia 2004 r.; lutego 2005 r. w kwocie (...) zł; wraz z odsetkami na dzień wpływu wniosku w kwocie (...) zł; - składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od czerwca 2000 r. do stycznia 2003 r.; od marca 2003 r. do grudnia 2004 r.; lutego 2005 r. w kwocie (...) zł; wraz z odsetkami naliczanymi jw. w kwocie (...) zł; - składek na Fundusz Pracy za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2004 r.; lutego 2005 r. w kwocie (...) zł; - kosztów upomnień w kwocie (...) zł; - opłaty dodatkowej w kwocie (...) zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład zaznaczył, że z wywiadu majątkowego spisanego z pełnomocnikiem wnioskodawczyni (jej córką A. S.) wynika, że zobowiązana jest zatrudniona u swojej córki. Otrzymuje wynagrodzenie w wysokości (...) zł brutto. Mąż zobowiązanej zatrudniony jest w firmie G. P. Sp. z o.o., a jego miesięczne wynagrodzenie wynosi również (...) zł brutto. Razem zamieszkują u córki A. i pokrywają część kosztów związanych z prowadzeniem domu w kwocie 500 zł miesięcznie. Zakład wymienił dokumenty przedłożone przez wnioskodawczynię. Były to: - dokumenty potwierdzające jej długotrwałą chorobę, pobyty w szpitalach, wyniki badań i ich diagnozy, - rachunki za lekarstwa na kwotę 370,59 zł, - orzeczenie Lekarza orzecznika ZUS z dnia (...) maja 2006 r. przyznające jej prawo do świadczenia rehabilitacyjnego na okres od 18 marca 2006 r. do 15 czerwca 2006 r. w wysokości 90% i od 16 czerwca 2006 r. do 13 września 2006 r. w wysokości 75% podstawy wymiaru zasiłku chorobowego, - orzeczenie z dnia (...) czerwca 2006 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. postanawiające zaliczyć ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas określony do (...) czerwca 2008 r., - rachunek za telefon w kwocie 45,22 zł, - zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2005 r., z którego wynika, iż wspólnie z mężem uzyskali dochód w kwocie około (...) tysięcy złotych, - zaświadczenie z Urzędu Skarbowego stwierdzające zaległości podatkowe w kwocie (...) zł. Biorąc pod uwagę zgromadzoną dokumentację i spisany kwestionariusz majątkowy Zakład stwierdził, że sytuacja zobowiązanej jest niewątpliwie trudna, jednakże nie wykazano aby konieczność opłacania składek pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. W ocenie Zakładu istnieje prawdopodobieństwo, że sytuacja majątkowa dłużniczki poprawi się, a tym samym zaistnieje w przyszłości możliwość wyegzekwowania zaległych składek, które mogą być dochodzone przez 10 lat. Na koniec organ I instancji stwierdził, że wobec zobowiązanej prowadzone jest częściowo skuteczne postępowanie egzekucyjne oraz, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes Zakładu") decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia (...) listopada 2006 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca pomimo licznych schorzeń jest w stanie podjąć spłatę zadłużenia przez dłuższy okres czasu także poprzez system ratalny. Ponadto skarżąca uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia z wyjątkiem okresów, w których była niezdolna do pracy ze względu na chorobę, ale wtedy otrzymywała, a następnie świadczenie rehabilitacyjne. Organ odwoławczy zauważył również, że mąż skarżącej także uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia, jednocześnie nie posiadają oni nikogo na utrzymaniu. Brak jest zatem - w ocenie Prezesa Zakładu - podstaw do twierdzenia, że podjęcie spłaty zaległości z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od powyższej decyzji Prezesa Zakładu pismem z dnia (...) lutego 2007 r. E. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości stypizowane w tych przepisach, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 §1 i §3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy ze szczególnym uwzględnieniem nękających ją schorzeń skarżąca zaznaczyła, iż jest de facto inwalidką. Stwierdziła, że jej sytuacja nie poprawi się w najbliższej przyszłości, a wręcz - zgodnie z diagnozą lekarską - ulegnie dalszemu pogorszeniu. Wobec tego - w ocenie skarżącej zachodzą w jej sytuacji przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Odnośnie naruszenia przez orzekające w niniejszej sprawie organy art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca podkreśliła, że organy te nie wykazały dlaczego jej sytuacja nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla umorzenia zaległości. Podniosła także, że wydający decyzję w drugiej instancji Prezes Zakładu praktycznie nie zwrócił uwagi na jej przewlekłą chorobę, która pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłacenie zaległych należności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych [(Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej jako "u.s.u.s."] należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo bowiem wskazały, że w związku z istniejącym na koncie rozliczeniowym skarżącej zadłużeniem z tytułu składek prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś.. Do dnia dzisiejszego nie została stwierdzona całkowita nieściągalność. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Te właśnie przesłanki zachodzą - w ocenie skarżącej - w niniejszej sprawie. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne [(Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r"]. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kpa. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) -ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącej oraz jej rodziny nie przemawia za umorzeniem należności. Wskazać należy, iż skarżąca uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia z wyjątkiem okresów niezdolności do pracy. Analiza zebranego materiału nie wskazuje również by rodzina skarżącej znajdowała się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zatem organ słusznie przyjął, iż powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi Strony, tym bardziej, że ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez wnioskodawcę i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.