V SA/Wa 1212/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. koszty zastępstwa procesowego w kwocie 7200 zł (słownie: siedem tysięcy dwieście złotych); 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez Samodzielny publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w G. (dalej: "skarżący") jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: "Minister") z [...] marca 2013r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] (dalej: "Dyrektor") z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; [...] określającą kwotę przypadająca do zwrotu w wysokości 488.979,80 zł wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 1 lipca 2009 r. pomiędzy skarżącym a Instytucją Wdrażającą (Centrum Systemów Informacyjnych ochrony Zdrowia) została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Działania 12.1 – Rozwój systemu ratownictwa medycznego. Na jej podstawie w dniu [...] października 2009 r. wypłacono zaliczkę na realizację projektu w wysokości 633.452,23 zł r. oraz w dniu 4 października 2010 r. refundację poniesionych wydatków w ramach płatności końcowej na kwotę 33.338,41 zł. Zgodnie z umową, w ramach projektu beneficjent powinien zakupić [...] wraz z wyposażeniem. W sprawie także ustalono, iż beneficjent od dnia 1 lipca 2011 r. nie udziela świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia (dalej "NFZ"). Skarżący zachował trwałość projektu jedynie przez okres 16 miesięcy, tj. od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2011 r., który stanowi 27% wymaganego pięcioletniego okresu zachowania trwałości projektu. W następstwie powyższego pismem z [...] marca 2012 r. C. poinformował skarżącego o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 umowy, jednocześnie informując beneficjenta o konieczności zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W dniu 19 kwietnia 2012r., na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej: "u.f.p.") wezwano stronę do zwrotu środków w wysokości 73% wypłaconych środków, tj. 488.979,80 zł wraz z odsetkami. Wobec braku wpłaty, pismem z 9 maja 2012 r. wszczęto postępowanie administracyjne i decyzją z [...] maja 2012 r. określono skarżącemu kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości wyżej wymienionej wraz z odsetkami. Wobec doręczenia decyzji samej stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi i wskazania tego faktu w odwołaniu, organ odwoławczy postanowieniem z [...] lipca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania odwoławczego w związku z niedopuszczalnością odwołania. Na ww. postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 7 listopada 2012r., sygn. akt V SA/Wa 2039/12 odrzucił skargę, wobec nieuiszczenia wpisu. Organ I instancji, po uzupełnieniu braków formalnych pełnomocnictwa, w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał kolejną decyzję o zwrocie środków. W zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalono do zwrotu kwotę 488.979,80 zł i zobowiązano stronę do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju Regionalnego zaskarżoną decyzją z [...] marca 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister podtrzymał w pełni stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym utrata kontraktu z NFZ w okresie 5 lat od zakończenia realizacji projektu stanowi jego zasadniczą modyfikację w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: "rozporządzenie 1083/2006") a tym samym w świetle art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. stanowi przesłankę uprawniającą do wydania decyzji o zwrocie środków, gdyż skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem W opinii Ministra w związku z dokonaniem zasadniczej modyfikacji projektu, w następstwie którego C. rozwiązał umowę o dofinansowanie, można także było uznać, że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., ponieważ środki, które strona posiadała po tym zdarzeniu niewątpliwie stały się pobranymi nienależnie i w nadmiernej wysokości. Zdaniem organu odwoławczego beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do zrealizowania projektu zgodnie z jego celem. Ponadto podpisując umowę o dofinansowanie podjął się zapewnienia trwałości projektu, zgodnie z art. 57 rozporządzenia 1083/2006 w okresie 5 lat od daty zakończenia realizacji Projektu pod rygorem zwrotu środków (§ 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 i wyjaśnił, że nieprawidłowością w rozumieniu tego przepisu będzie realizowanie projektu niezgodnie z jego celem określonym w umowie o dofinansowanie. Zauważył, że strona od 1 lipca 2011 r. nie udzielała świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na niezawarcie umowy z Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Wobec tego doszło do naruszenia postanowienia § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym beneficjent zobowiązuje się do zapewnienia trwałości Projektu, w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, w okresie 5 lat od daty zakończenia realizacji projektu. W ocenie Ministra wskazany przez skarżącego we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie o dofinansowanie cel nie został w pełni zrealizowany. Pomimo zakupu dwóch ambulansów wraz z wyposażeniem, jak zakładał Projekt, strona jedynie przez okres 16 miesięcy świadczyła usługi zdrowotne w ramach umowy z NFZ, stanowiło to 27 % wymaganego okresu trwałości. W związku z tym skarżący nie zachował trwałości projektu przez 44 miesiące (73 % okresu trwałości) i tym samym nie utrzymał wskazanego przez siebie celu. Dlatego też organ I instancji prawidłowo po stwierdzeniu naruszenia przez beneficjenta zasady trwałości (§ 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie), rozwiązał na podstawie § 19 ust. 2 pkt 2 umowę ze skutkiem natychmiastowym, wzywając na podstawie § 19 ust. 4 do zwrotu wypłaconego dofinansowania pomniejszonego proporcjonalnie o kwotę, w której projekt był realizowany zgodnie z zakładanym celem, a więc o kwotę proporcjonalnie zmniejszoną do okresu, w którym zasada trwałości została zachowana. Pismem z 27 marca 2013r. strona złożyła skargę na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] marca 2013r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy Dyrektorowi [...] do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisu wyrażonego w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 2. przepisów procedury statuujących zasadę praworządności - art. 6 i 7 k.p.a., 3. art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, 4. art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W uzasadnieniu w szczególności strona wskazała, na bezsporny fakt, że od dnia 1 lipca 2011 r. nie udziela świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie kontraktu z NFZ. Jednakże nie zgodziła się z twierdzenie, że dokonała ona "znaczącej modyfikacji" projektu, na który uzyskał dofinansowanie ze środków unijnych. Wyjaśniła, że pozbawienie jej kontraktu, warunkującego zachowanie trwałości projektu było rezultatem szeregu błędów popełnionych przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia, a w szczególności przez Prezesa tego Funduszu, w następstwie których bezprawnie odmówiono jej podpisania kontraktu i zamiast z nią, kontrakt na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu transportu sanitarnego podpisano z innym podmiotem. Ponadto w sprawie kontraktu prowadzonych było szereg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych i na dzień skargi w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z [...] czerwca 2011r. zmieniająca rozstrzygnięcie komisji konkursowej i wskazująca, że to ze stroną winien zostać podpisany kontrakt. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W kompetencji sądu administracyjnego leży badanie zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego legalności, to jest zgodności z przepisami prawa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przesłanki określone m.in. w art. 156 k.p.a. Z kolei zgodnie z treścią przepisu z art. 145 § 1 lit. c Sąd uchyla zaskarżoną decyzje lub postanowienie w szczególności wtedy, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu analizowana pod kątem powołanych wyżej przepisów skarga Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesiono w skardze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] marca 2013r. jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora C. z [...] sierpnia 2012 r. rażąco naruszają prawo. Przypomnieć należy, że powodem wydania ww. decyzji było uznanie przez Ministra Rozwoju Regionalnego w postanowieniu z [...] lipca 2012r. nr [...], że pierwotna decyzja Dyrektora [...] z [...] maja 2012r. mimo doręczenia stronie nie weszła do obrotu prawnego. Za takim wnioskiem przemawiał, w ocenie organu, fakt doręczenia tego rozstrzygnięcia stronie, a nie jej pełnomocnikowi. W ocenie Sądu przedstawiony powyżej schemat działania organu w przedmiotowej sprawie rażąco narusza przepisy k.p.a. dotyczące wejścia decyzji do obrotu prawnego oraz doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Należy przypomnieć, że decyzja wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy więc proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi jeżeli organ został o fakcie ustanowienia pełnomocnika zawiadomiony w trybie wskazanym w art. 33 § 2 i 3 k.p.a W przedmiotowej sprawie podstawą wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Dyrektora [...] było ustalenie, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona samej stronie, a nie jego pełnomocnikowi. Z tego ustalenia został wyprowadzony wniosek, że skoro doręczenie nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to doręczenie nie było prawnie skuteczne, a wobec tego zachodzi niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu takie stanowisko organu nie jest zgodne z treścią art. 134 k.p.a. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio stronie a nie jej pełnomocnikowi. Niewątpliwie niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi stanowiło naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Jednak nie można przyjąć, iż z tego powodu niedopuszczalne było wniesienie przez tego pełnomocnika strony odwołania od tak doręczonej decyzji. Wady doręczenia decyzji mają istotne znaczenie, zwłaszcza dla oceny, czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania, jednakże nie mogą prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stronie, której doręczono decyzję z uchybieniem art. 40 § 2 k.p.a. Naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie od tej decyzji. Należy zauważyć, iż z treści odwołania z dnia 18 czerwca 2012 wniesionego od decyzji z [...] maja 2012 wyraźnie wynika, że pełnomocnik treść tej decyzji znał, a więc mimo wadliwego doręczenia z decyzja się zapoznał. W takiej sytuacji nie można mówić o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a., z tego tylko powodu, że decyzja została doręczona stronie a nie jej pełnomocnikowi. (por. wyroki NSA z 8 maja 2009r., II OSK 700/08 - orzeczenie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że wydanie decyzji z [...] sierpnia 2012r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 488.979,80 zł wraz z odsetkami, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istniała już decyzja z [...] maja 2012 r. rozstrzygająca tę sprawę, stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez Ministra Rozwoju Regionalnego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] marca 2013 r. przez co i ta decyzja obciążona jest ww. wadą prawną. Końcowo zaznaczyć trzeba, że zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lipca 2012 r. i [...] marca 2013 r. nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Takimi decyzjami stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. są bowiem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja Dyrektora [...] z [...] maja 2012 r. waloru ostateczności zatem nie posiadała, ponieważ przysługiwało od niej odwołanie, które faktycznie zostało przez stronę wniesione, chociaż organ błędnie uznał je za niedopuszczalne. Reasumując Sąd stwierdził nieważność decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] marca 2013r. oraz decyzji Dyrektora z [...] sierpnia 2012r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Stosując natomiast art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lipca 2012r. uznając je za wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Powyższe miało na celu usunięcie naruszenia prawa i było niezbędne dla końcowego jej załatwienia sprawy. Na przeszkodzie uchylenia powyższego postanowienia nie stoi również postanowienie WSA w Warszawie z 7 listopada 2012r., sygn. akt V SA/Wa 2039/12 odrzucające skargę na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lipca 2012r., gdyż rozstrzygnięcie Sądu miało charakter formalny, Sąd nie orzekał w sprawie merytorycznie. Zatem sprawa w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie jest prawomocna materialnie i nie stworzyła tzw. powagi rzeczy osądzonej, którą tworzy orzeczenie w myśl art. 171 p.p.s.a. Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej..., s. 87). Mając powyższe na względzie Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie rozpozna odwołanie strony skarżącej od decyzji Dyrektora [...] z [...] maja 2012r. Rozpoznając to odwołanie ustali, czy pełnomocnik strony miał możliwość zapoznania się z treścią decyzji oraz czy naruszenie art. 40 ust. 2 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. Minister rozważy, jaki wpływ na przedmiotowe postepowanie wywiera fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylającej decyzję Dyrektora [...] Oddziału NFZ z [...] czerwca 2011 r. W wyniku powyższego zbadania Minister wyda jedną z decyzji określonych w art. 138 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O uchyleniu postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt 3 wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 4) orzeczono natomiast na podstawie art. art. 200 i 205 p.p.s.a.