V SA/Wa 1213/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010r. sprawy ze skargi N. V. E., w imieniu którego działa przedstawiciel ustawowy N. T. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oddala skargę. Przedmiotem skargi z 3 lipca 2009 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez małoletniego N. V. E. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego N. T. H. jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lutego 2009 r. N. T. H. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie jej małoletniemu synowi – N. V. E. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni urodził się w Polsce, uczęszcza do polskiej szkoły i chciałby kontynuować naukę. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia małoletniemu Cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu stwierdził, że zarówno małoletni jak i jego matka przebywają w Polsce nielegalnie – ich legalny pobyt upłynął w 2006 r. Organ I instancji wyjaśnił, że w takiej sytuacji należało mieć na uwadze treść art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694), zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. W odwołaniu od powyższej decyzji matka małoletniego zarzuciła organowi I instancji pominięcie wielu okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny stanu faktycznego. W jej ocenie organ nie wziął pod uwagę w szczególności, że ojcem małoletniego jest obywatel Polski, małoletni urodził się w Polsce i tu przebywa od urodzenia, uczęszcza wyłącznie do polskich szkół i jest związany wyłącznie z Polską, nigdy nie był natomiast w kraju, którego jest obywatelem. W konsekwencji w odwołaniu stwierdzono, że organ I instancji nie zebrał w całości materiału dowodowego przez co naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie przedstawiciela ustawowego małoletniego cudzoziemca Wojewoda [...] bezzasadnie nie uwzględnił art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium RP nielegalnie, jeżeli wyjątkowa sytuacja osobista wymaga obecności cudzoziemca na tym terytorium. Decyzji organu I instancji zarzucono ponadto naruszenie art. 3 i 10 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r. nr 120, poz. 526). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] maja 2009 r. wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 9 oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że N. T. H. wraz z małoletnim synem N. V. E. do dnia 30 września 2006 r. przebywała na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w dniu [...] października 2005 r. przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania Cudzoziemki od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2005 r. orzekającej o odmowie udzielenia Cudzoziemce i jej małoletniemu synowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organ odwoławczy podkreślił następnie, że od 2006 r. małoletni cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski nielegalnie, wystąpiła więc przesłanka określona w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. W przypadku stwierdzenia tej przesłanki odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest natomiast obligatoryjna i nie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wobec powyższego wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony - doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie ww. zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, że: "organ I nstancji nie mając ku temu podstaw, nie uwzględnił przepisu art 53a ust 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach" Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zauważył, że Cudzoziemka występując do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie małoletniemu N. V. E. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie powołała w uzasadnieniu wniosku ww. przepisu, wskazując wyraźnie, iż małoletni Cudzoziemiec pragnie pozostać w Polsce w dłuższej perspektywie czasowej "Chcę pozostać w Polsce, ponieważ się tu urodziłem, chodzę do polskiej szkoły i czuje się w pełni Polakiem". W związku z tym organ odwoławczy wyjaśnił, że cudzoziemcowi, wobec którego zachodzą okoliczności określone w art. 53 a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, można (w szczególnie uzasadnionym wypadku) zalegalizować pobyt poprzez udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres niezbędny do realizacji celu, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2009 r., przedstawiciel ustawowy małoletniego N. V. E. wniosła o uchylenie w całości decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2009 r., a ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 7, 8, 8 i 77 k.p.a., - art. 53a ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, - art. 3, 8, 10 Konwencji o prawach dziecka, - art. 92 i 96 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W motywach skargi – podobnie jak w odwołaniu – zwrócono uwagę na okoliczności osobiste dotyczące życia skarżącego w Polsce. Podniesiono więc w szczególności, że skarżący przebywa w Polsce od urodzenia, tu uczęszcza do szkoły i jest zintegrowany wyłącznie ze społeczeństwem polskim i w związku z tym opuszczenie Polski będzie miało negatywny wpływ na jego rozwój. W uzasadnieniu skargi stwierdzono ponadto, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 53a ust. 1 pkt 4) ustawy o cudzoziemcach nawet pomimo tego, że nie wskazano go w podstawie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zgodnie bowiem z art. 9 k.p.a. organ powinien informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Następnie podniesiono, iż zgodnie z art. 92 oraz art. 96 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego, dziecko pozostaje aż do pełnoletniości pod władzą rodzicielską oraz że rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim, a nadto są obowiązani troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka. Zgodnie natomiast z art. 3 Konwencji o prawach dziecka, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. W ocenie przedstawiciela ustawowego skarżącego z powołanych powyżej przepisów wynikała konieczność udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W końcowej części skargi stwierdzono również, że w art. 57 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach przewidziano szereg sytuacji wyjątkowych, w których pomimo nielegalnego przebywania cudzoziemca na terytorium Polski można mu udzielić zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jeden z tych wyjątków będzie miał w niedalekiej przyszłości zastosowanie do skarżącego. Zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można bowiem udzielić cudzoziemcowi, który osiągnął pełnoletniość w czasie pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy przemawia za tym szczególnie ważny interes cudzoziemca. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, że skarga jest bezzasadna. Wobec zawartego w skardze wniosku o orzeczenie co do istoty sprawy wyjaśnić należy, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu – w tej sprawie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. – nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny np. przyznając określone uprawnienia. Wszelka zatem argumentacja strony skarżącej, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach – "cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie". W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że małoletni skarżący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, ponieważ 30 września 2006 r. upłynął termin ważności karty pobytu skarżącego związanej z uzyskanym zezwoleniem na zamieszkanie na czas oznaczony i od tego czasu nie posiada innego dokumentu legalizującego jego pobyt na terytorium Polski. Wypełnił zatem niewątpliwie dyspozycję cytowanego przepisu. Odmowa udzielenia zezwolenia z przyczyn wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter obligatoryjny, a nie – jak wywodzono w skardze – uznaniowy. Oznacza to, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie musiały przy wydawaniu decyzji uwzględnić fakt nielegalnego przebywania cudzoziemca na terytorium Polski. Ustawa przewiduje co prawda, że nielegalny pobyt nie może – w określonych w ustawie sytuacjach (art. 57 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o cudzoziemcach) – stanowić wyłącznej podstawy odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Żaden jednak z wyjątków wskazanych w powyżej wymienionym przepisie nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. W szczególności należy podkreślić, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji N. V. E. nie uzyskał jeszcze pełnoletniości, a dopiero wtedy będzie mógł złożyć wniosek w oparciu o przesłanki wymienione w art. 57 ust. 3 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, na które zwrócono uwagę w skardze. Jak zaznaczono wcześniej odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z przyczyn określonych w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter obligatoryjny. W związku z tym – jak słusznie zauważył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zaskarżonej decyzji – wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony uwzględniając jej słuszny interes, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, doznaje istotnego ograniczenia. Zasada ta ma bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego polegającego na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Zastosowanie ww. zasady nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego w sprawach, w których ustawodawca wprowadził instytucję tzw. decyzji związanej. Przedmiotowa sprawa należy zaś do spraw tego rodzaju – przepisy prawa materialnego determinowały bowiem treść jej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, Lex nr 81779). Z tego względu, podniesione w skardze oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji - osobiste (rodzinne) - powody ubiegania się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, które, w ocenie strony skarżącej, wypełniają przesłankę z art. 53a ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, nie mogły stanowić podstawy do wydania pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego zaniechania rozpatrzenia sprawy w kontekście ochrony życia rodzinnego skarżącego i naruszenia przepisów Konwencji o prawach dziecka, podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, która nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania skarżącego do opuszczenia terytorium RP w przepisanym terminie. Stąd, rozważania odnośnie sytuacji osobistej i rodzinnej małoletniego N. V. E., więzów łączących go z Polską, czy stopnia, w jakim jego życie rodzinne zostałoby przerwane na skutek ewentualnego opuszczenia terytorium RP uznać należy za przedwczesne. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy w decyzji orzeczono jednocześnie o obowiązku opuszczenia terytorium Polski, a w szczególności, w sprawach, których przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia wydalenia cudzoziemca z terytorium RP, organy administracji mają obowiązek dokonać rzetelnej i wnikliwej oceny okoliczności sprawy z perspektywy przesłanek wskazanych w przepisach konwencji i umów międzynarodowych ratyfikowanych przez stronę polską, obejmujących ochronę praw obywatelskich, praw dziecka, rodziny i macierzyństwa (por. wyrok NSA z 12 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1706/06, niepubl.). W tym miejscu wskazać należy, że powołane w skardze przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie stanowiły podstawy prawnej skarżonego orzeczenia, a tym samym już tylko z tego powodu nie można mówić o ich naruszeniu. Ponadto w toku postępowania nie doszło – jak wskazano w skardze – do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.) oraz działać w sposób budzący zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Gdyby bowiem – zgodnie z wnioskiem skarżącego – przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone, organ dopuściłby się naruszenia przepisów prawa materialnego. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców orzekając w sprawie, dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jak i prawidłowej wykładni przepisów prawa, a w konsekwencji zasadnie stwierdził, iż wobec treści art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, brak jest podstaw do udzielenia N. V. E. wnioskowanego zezwolenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.