V SA/Wa 1223/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych w [...]. 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz J. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez J. M. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, Priorytet I "Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na Mazowszu", Działanie 1.5 "Rozwój przedsiębiorczości", dokonana przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 8 listopada 2011 r. do siedziby MJWPU wpłynął wniosek J. M. (prowadzącego działalność pod firmą [...]) z dnia 2 listopada 2011 r. o dofinansowanie projektu pod tytułem "Zakup innowacyjnych maszyn: najnowszej generacji koparki gąsienicowej i ładowarki kołowej jako warunek podniesienia konkurencyjności przedsiębiorstwa [...]". Pismem z [...] grudnia 2011 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę, że wniosek zawiera błędy formalne, zwracając się jednocześnie o ich uzupełnienie oraz przesłanie systemem MEWA poprawionego wniosku oraz dostarczenie jednego egzemplarza wydrukowanego z korespondencji wysłanej wniosku o dofinansowanie oraz wymaganych egzemplarzy załączników, z zaznaczeniem, iż dotyczy to tylko tych dokumentów, do których zgłoszono uwagi. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący złożył pismo z dnia 28 grudnia 2011 r., w którym wskazał, iż dokonał poprawy błędów formalnych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, w dniu 30 grudnia 2011 r., w siedzibie MJWPU został złożony egzemplarz wniosku z dnia 28 grudnia 2011 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i zostanie przekazany do oceny merytorycznej dokonywanej przez Komisję Konkursową (dalej: KK). Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformowano skarżącego, iż w trakcie oceny jeden z ekspertów dokonujących oceny wykonalności, zwrócił się z prośbą o przesłanie elektronicznego załącznika biznesplanu wraz z tabelą finansową. Prosi także o szczegółową analizę kosztową rozwiązania alternatywnego dla zakupu przedstawianych we wniosku środków trwałych w stosunku do kosztów najmu długoterminowego takiego sprzętu. Ekspert zwrócił się nadto z prośbą o przedstawienie konkretnych umów i wartości oraz daty wykonania. Wykonując powyższe wezwanie, wnioskodawca złożył w dniu 27 lutego 2012 r. pismo z tego dnia, do którego załączył żądane dokumenty. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. o numerze [...], MJWPU poinformowała skarżącego, iż wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności). W uzasadnieniu wskazano, iż projekt został odrzucony przez niezależnych członków KK. Zgodnie z systemem wyboru projektów do dofinansowania w trybie konkursowym zamkniętym bez preselekcji, pierwsza wykonywana jest ocena wykonalności. Ocena wykonalności jest oceną "0/1", ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym, zaś uzyskanie oceny "0" w ramach któregokolwiek z kryteriów wyklucza projekt z dalszej oceny. W końcowej części pisma wskazano, iż w załączeniu przekazane zostają kopie Kart Oceny Merytorycznej (dalej: KOM) zawierające szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny wniosku, z zachowaniem zasady ochrony danych osobowych. Nie zgadzając się z powyższą informacją w przedmiocie oceny projektu, pismem z 23 marca 2012 r. skarżący złożył protest wskazując, iż zawiera on określenie zarzutów odnoszących się do przeprowadzonej oceny merytorycznej (oceny wykonalności) wniosku o dofinansowanie projektu ze wskazaniem, w jakim zakresie zdaniem wnioskodawcy ocena złożonego wniosku nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Protest zawiera szczegółowe i obszerne odniesienie się do kwestionowanych kryteriów wykonalności projektu: 1. Część D. Ocena wykonalności KOM; Kryterium nr 1 – Wykonalność finansowa; 2. Część D. Ocena wykonalności KOM; Kryterium nr 2 – Efektywność projektu; 3. Część D. Ocena wykonalności KOM; Kryterium nr 3 – Dokumentacja techniczna zgodnie z danymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę, iż jego protest został uwzględniony. Wskazano przy tym, iż instytucja rozpatrująca protest jest związana jego zakresem, co oznacza, że w niniejszej sprawie dokonano sprawdzenia poprawności przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów wskazanych w proteście. Zaznaczono jednocześnie, iż kwestie dotyczące merytorycznej oceny projektu przez ekspertów nie podlegają weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Ustosunkowując się szczegółowo do zakwestionowanych kryteriów MJWPU stwierdziła, iż w zakresie kryterium nr 1 – "Wykonalność finansowa" protest jest bezzasadny w odniesieniu do oceny dokonanej przez jednego z ekspertów (pierwszego) oraz jest zasadny w odniesieniu do oceny drugiego eksperta, w zakresie kryterium nr 2 – "Efektywność projektu" zarzuty wnioskodawcy zostają uwzględnione, jak również w zakresie kryterium nr 3 zarzut skarżącego uznać należało za zasadny. W końcowej części pisma podniesiono, iż eksperci dokonali oceny nierzetelnie, niezgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś procedura oceny merytorycznej (oceny wykonalności) została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, w związku z czym wniosek zostaje skierowany do ponownej oceny merytorycznej w zakresie uwzględnionych kryteriów. Zaskarżonym pismem z dnia [...] maja 2012 r. o numerze [...] poinformowano stronę, iż złożony wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności), przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia protestu. W uzasadnieniu wskazano, iż projekt został oceniony ponownie w zakresie kryteriów, w których protest został uznany za zasadny, przez niezależnych członków KK oceniającej wnioski i nie uzyskał pozytywnej oceny wykonalności w ramach: Kryterium nr 1 "Wykonalność finansowa" oraz Kryterium nr 2 "Efektywność projektu". W piśmie znalazło się stwierdzenie, iż w załączeniu przekazane zostają kopie KOM zawierające szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny wniosku, z zachowaniem zasady ochrony danych osobowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy ponownie do rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnianiu sformułował zarzuty wobec oceny dokonanej przez członków KK oraz przedstawił szczegółową argumentację na ich poparcie. Wskazał w szczególności, iż ocena dokonana w zakresie kryterium nr 1 i nr 2 została przeprowadzona niezgodnie z wytycznymi i procedurami, zaś członkowie KK dokonali swojej oceny nierzetelnie. Powołał się przy tym na § 22 ust. 3 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 podnosząc, iż członkowie KK naruszyli ten przepis, bowiem zarówno ocena negatywna, jak i ocena pozytywna zobowiązuje członka KK do merytorycznego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe regulacje wyznaczają kompetencję i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję zarządzająca w ramach ogłoszonego konkursu. Wśród tych uprawnień sąd posiada możliwość wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez strony, natomiast ograniczeniem dla sądu administracyjnego jest m.in. brak możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu poza dowodem uzupełniającym z dokumentu. Podkreślić również należy, iż sąd administracyjny nie może powołać biegłego celem uzyskania i przeprowadzenia dowodu z jego opinii w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oznacza także, że w sytuacji, gdy w toku oceny projektu dokonywanej w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, powołani zgodnie z przepisem art. 31 u.z.p.p.r., sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić jego usług oraz wyrażonej przez niego opinii, gdyż – jak wyżej wskazano – sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii, gdyż ww. przepisy regulujące sądową procedurę kontroli legalności oceny projektów nie dają sądowi podstawy prawnej do przeprowadzenia takiego dowodu. W tej sytuacji, sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach u.z.p.p.r. oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a u.z.p.p.r.), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), jak również w regulacjach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 18.11.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 781/09). Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez MJWPU, jak również legalność jej działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia [...] maja 2012 r., stwierdzić trzeba, iż nie odpowiadają one prawu, wobec czego skargę należało uznać za zasadną. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania MJWPU z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności postępowania z: - Regulaminem konkursu nr RPOWM/1.5/2/2011 dla małych przedsiębiorstw z dnia 17 października 2011 r.; - Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 stanowiącego załącznik do uchwały Nr 2402/102/11 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 2 listopada 2011 r. (dalej: Regulamin RPO WM) oraz - Procedurą odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 stanowiącego załącznik do uchwały Nr 2015/387/10 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 5 października 2010 r. (dalej: Procedura odwoławcza RPO MW). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż MJWPU dokonując oceny wniosku naruszyła regulacje normujące sposób prowadzenia postępowania w ramach polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Z treści tegoż przepisu wynika także, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu winna zawierać uzasadnienie wyników oceny projektu. Powyższa regulacja znalazła swoje odwzorowanie w § 9 ust. 2 Procedury odwoławczej RPO MW, zgodnie z którym, w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca otrzymuje od MJWPU: 1) informację, która zawiera w szczególności: a) uzasadnienie negatywnej oceny projektu; b) pouczenie o możliwości złożenia protestu [...]. 2) kserokopie kart oceny merytorycznej (KOM). Analizując treść pisma MJWPU z dnia [...] marca 2012 r., jak również zaskarżonego pisma z dnia [...] maja 2012 r. nie sposób dopatrzyć się w nich omawianego elementu "uzasadnienia", o czym świadczy również zawarte w obu pismach stwierdzenie, że szczegółowe uzasadnienie oceny wniosku zawarte jest w załączonych do pism KOM. Nie można przyjąć, by wymagane prawem uzasadnienie informacji o negatywnej ocenie projektu stanowiło ogólne powołanie się na regulacje "systemu wyboru projektów do dofinansowania w trybie konkursowym zamkniętym bez preselekcji". W tym kontekście nie można mówić o jakimkolwiek uzasadnieniu, nawet ogólnym, co zdaje się MJWPU przeciwstawia "szczegółowemu uzasadnieniu" zawartemu w KOM. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż nie jest dopuszczalne takie uzasadnienie informacji dotyczącej oceny projektu, które de facto odsyła w całości do oceny ekspertów (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 52/12). Dodać należy, iż przeczy temu powołany wyżej zapis § 9 ust. 2 Procedury odwoławczej RPO MW, który wymaga by wnioskodawca otrzymał informację o negatywnej ocenie, która zawiera uzasadnienie (sporządzone przez instytucję), a nadto by otrzymał również kserokopie KOM. Podobne stanowisko zajął także WSA w Kielcach w wyroku z dnia z dnia 15 lutego 2012r. o sygn. akt II SA/Ke 817/11, w którego uzasadnieniu podkreślił, iż załączona KOM jest wyłącznie potwierdzeniem weryfikacji projektu przez eksperta, a nie dokumentem właściwej instytucji zawierającym informację o wynikach procedury odwoławczej, od której przepisy przewidują możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sporządzona przez eksperta ocena ma charakter swoistej opinii i z tego względu powinna stanowić wyłącznie podstawę tej informacji, a nie ją zastępować. W tym miejscu jeszcze raz przypomnieć należy, iż sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję. Oznacza to, że Sąd nie dokonuje kontroli legalności pracy ekspertów i ich ocen, lecz kontroluje czynności podejmowane przez właściwą instytucję. To obowiązkiem instytucji jest bowiem poinformowanie strony o wynikach oceny jej wniosku (dokonanej przez ekspertów), a obowiązek ten obejmuje również uzasadnienie oceny negatywnej. W ocenie Sądu prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno zawierać przynajmniej syntetyczne zestawienie informacji zawartych w KOM wskazujące na sposób wyliczenia i ilość punktów jakie w wyniku weryfikacji dla danego projektu zostały przyznane by jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie projekt przeszedł pomyślnie (bądź nie) etap oceny merytorycznej. Podkreślić tutaj należy, iż wnioskodawca otrzymując zaskarżoną informację nie może domyślać się powodów podjętej oceny na podstawie samodzielnej analizy KOM. Pomimo tego, iż zaskarżone pismo MJWPU nie jest decyzją administracyjną i nie należy stosować tutaj reguł postępowania odnoszących się do takich rozstrzygnięć, uznać jednak należy, iż uzasadnienie, o którym mowa w powołanym wyżej § 9 Procedury odwoławczej RPO WM winno zawierać takie informacje, które umożliwią czytelne zrozumienie motywów podjętej oceny bez potrzeby dokonywania analizy akt sprawy. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie przepisów postępowania wskazać trzeba, iż dokonywanie przez Sąd oceny zasadności zarzutów skargi natury merytorycznej jest na tym etapie przedwczesne. Rozpatrując ponownie sprawę MJWPU winna przeprowadzić analizę oceny merytorycznej wniosku dokonanej przez ekspertów na KOM, z zachowaniem wszystkich wymogów, w szczególności wynikających z § 22 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu RPO WM, a następnie ocenę tę przedstawić wnioskującej stronie wraz z należytym uzasadnieniem. Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd – na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. – orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 30 e u.z.p.p.r.