V SA/Wa 1231/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - sekr. sądowy Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej "Dyrektor") uchylił w całości decyzję Naczelnika (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. ( dalej też "Naczelnik") z [...] czerwca 2018 r. o nałożeniu na P. sp. z o.o. w W. ( dalej "Skarżąca") kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (SENT). I przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako postawę prawną zaskarżonej decyzji Dyrektor wskazał art. 233 § 2 , art. 13 § 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.), art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 4 i 7 , art. 26 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708 z późn. zm.), Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 listopada 2017 r. funkcjonariusze (...) Referatu Realizacji w B. (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. przeprowadzili kontrolę pojazdu ciężarowego o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Przewoźnikiem towaru w postaci oleju (...) surowego w ilości 24 840 kg netto klasyfikowanego do kodu CN 1512, przewożonego z W. do Polski była firma P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaś podmiotem odbierającym była Społka z o.o. G. z siedzibą w G. Kierowca wezwany przez funkcjonariuszy do okazania dokumentów przewozowych okazał m.in.: dowód osobisty, dowody rejestracyjne pojazdów, list przewozowy [...], licencję [...], numer referencyjny [...]. Podczas czynności kontrolnych zgłoszenia [...] stwierdzono, że przewoźnik zgłosił dane niezgodne ze stanem faktycznym: - w zgłoszeniu wpisano numer dokumentu przewozowego [...]. natomiast do kontroli okazano dokument przewozowy (...) o nr [...]. - w rubryce "trasa wjazdu na terytorium Polski" wpisano w zgłoszeniu - [...], nr drogi A2, zamiast miejscowości [...], DK nr 19. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół nr [...] z dnia (...).11.2017r., który został podpisany przez kierowcę bez zgłoszenia uwag. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2018r. Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy SENT. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].06.2018r. Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 10000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, ewentualnie o zawieszenie postępowania lub umorzenie postępowania. Dyrektor uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i w uzasadnieniu wskazał, że zasady systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów określa ustawa SENT, znowelizowana ustawą z dnia 30 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018r., poz. 1039), która weszła w życie z dniem 14 czerwca 2018 r. Art. 3 ust. 1 ustawy określa elementy z których składa się system monitorowania, którym objęty jest przewóz towarów. System ten obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów z zastosowaniem środków technicznych służących monitorowaniu oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy przez podmioty obowiązane. W ust. 2 tego artykułu przedstawiono katalog towarów, które podlegają systemowi monitorowania, wraz z określającymi je pozycjami Nomenklatury Scalonej wraz z uszczegółowieniem dotyczącym masy brutto lub objętości przesyłki czy rodzaju opakowań jednostkowych. Minister Rozwoju i Finansów wydał rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. 2017 r. poz. 1178 ) zgodnie z którym na podstawie § 1 ust 2 a przewożony towar o kodzie CN 1516 jest objęty powyższym monitorowaniem. Przeprowadzona w dniu 4 listopada 2017 r. kontrola wykazała, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie danych określonych w art. 6 ust. 3 pkt 1-7 ustawy SENT. Powyższe ustalenia potwierdza zarówno ww. protokół jak i wydruk zgłoszeń wygenerowany w czasie kontroli z systemu przez funkcjonariuszy celno-skarbowych. Stanowi to naruszenie przez przewoźnika przepisów określonych w art. 6 ust. 4 i 7 ustawy SENT i zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT i jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 10 000 zł. Organ odwoławczy podtrzymał również stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji o braku podstaw prawnych do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 12 ustawy z dnia 30 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r, poz. 1039) z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Organ drugiej instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z dnia (...).06.2018r. Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. odniósł się tylko w sposób fragmentaryczny do regulacji zawartych w art. 24 ust. 3 z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Analiza przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, jest niezbędna do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wyeliminowania z niego braków dotyczących badania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej zarówno ze względu na interes podmiotu jak i interes publiczny. Dalej wskazał, że organ I-szej instancji odniósł się co prawda do interpretacji pojęcia ważnego interesu podmiotu wynikającego z doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Przedmiotowa analiza nie została jednak uzupełniona dowodami dotyczącymi sytuacji finansowogospodarczej Strony. W związku z powyższym organ drugiej instancji nie ma możliwości dokonania obiektywnej oceny poprawności takiego stanowiska, w zakresie przyjętego braku przesłanek od odstąpienia od orzeczenia kary pieniężnej przez organ I instancji ze względu na ważny interes podmiotu. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji w której strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających jej sytuację ekonomiczną, Naczelnik ,miał obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie z urzędu, np. występując o ich udostępnienie przez inne organy, skoro ustalenie kondycji finansowej podmiotu ma zasadnicze znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki ważnego interesu Strony. Zdaniem Dyrektora IAS organ I-szej instancji również w sposób ogólnikowy odniósł się do przesłanki odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na interes publiczny. Skarżąca, z zachowaniem trybu i terminu, złożyła na decyzję Dyrektora skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie tej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisu art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 ust 3 w związku z art. 26 ust 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, 3) naruszenie art. 14 ustawy z 10 maja 2018 r. poprzez brak jego zastosowania 4) naruszenie przepisów postępowania, które mają wpływ na wynik sprawy, art. 121, art. 122, art. 187 oraz art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2335z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 2050/18 (CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w nim, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania karę pieniężną nakłada naczelnik urzędu celnoskarbowego właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów, z wyjątkiem art. 30. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania zastrzega zatem właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów, ustala zatem właściwość miejscową organu I instancji według kryterium terytorialnego wyznaczonego nie siedzibą podmiotu, lecz miejscem kontroli przewozu towarów. Łączy zatem właściwość organu z kontrolowaną czynnością, a nie z kontrolowanym podmiotem. Z kolei art. 26 ust. 5 ustawy o systemie monitorowania stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej "O.p."). W art. 17 § 1 O.p. określono właściwość miejscową organów podatkowych stanowiąc, że jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podatkowych ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2. Istotnym w sprawie jest, że przepis art. 26 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania zastrzegając właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów, czyli odmienną od zasady ogólnej wynikającej z art. 17 § 1 O.p., stanowi lex specialis względem tego unormowania. Zgodnie z art. 221a § 2 O.p. w przypadku wydania w pierwszej instancji przez naczelnika urzędu celno-skarbowego decyzji innej niż decyzja, o której mowa w § 1, odwołanie od tej decyzji służy do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego. Zaznaczyć należy, że postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o systemie monitorowania nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a nie wprost. Sformułowanie "stosuje się odpowiednio" oznacza, że część przepisów stosowanych będzie wprost, część trzeba będzie stosować z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, a więc z odpowiednimi modyfikacjami, a stosowanie niektórych przepisów zostanie całkowicie wyłączone. Skoro art. 26 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania wyklucza stosowanie art. 17 § 1 O.p. w postępowaniu przed naczelnikiem urzędu celno-skarbowego w sprawach o wymierzenie kary pieniężnej, to użytego w art. 221a § 2 O.p. zwrotu "właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego" nie można odnosić do zasady wynikającej z art. 17 § 1 O.p. Poza tym art. 221a § 2 O.p. nawiązuje do właściwości obowiązującej w dniu zakończenia postępowania podatkowego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że dniem zakończenia postępowania podatkowego jest dzień wydania decyzji podatkowej. W realiach niniejszej sprawy byłaby to decyzja wymierzająca karę pieniężną. W dacie jej wydania obowiązywała zasada z art. 26 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania, ustalająca właściwość miejscową według miejsca kontroli przewozu towarów, kontrolowanej czynności. Sąd zaznacza, że ww. poglądy wynikają także z najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 7 sierpnia 2019 r., II GSK 395/19, oraz II GSK 465/19 ) w uzasadnieniu których napisano, że od decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania służy odwołanie do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego ze względu na siedzibę organu (naczelnika urzędu celnego lub celno-skarbowego), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W związku z tym, skoro właściwy miejscowo dla kontrolowanego podmiotu na dzień zakończenia postępowania (wydania decyzji w pierwszej instancji) był Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. podległy instancyjnie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R. i pozostający w jego zasięgu terytorialnym, to Dyrektor tej Izby Administracji Skarbowej był właściwy do rozpatrzenia odwołania (por. rozporządzenie Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib dyrektorów izb administracji skarbowej, naczelników urzędów skarbowych i naczelników urzędów celno-skarbowych oraz siedziby dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, poz. 393, Dz. U. z 28 lutego 2019 r.). Na marginesie Sąd zauważa, że w decyzji Naczelnika znajduje się prawidłowe pouczenie strony o możliwości złożenia odwołania do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. W konsekwencji działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. było zatem dotknięte wadą nieważności określoną w art. 247 § 1 pkt 1 O.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.