V SA/Wa 1233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Powiat ... (dalej jako "skarżący" lub "powiat") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną w komparycji decyzję Ministra Finansów. Uzasadniając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powiat stwierdził, że wykonanie decyzji pociągnie za sobą negatywne skutki w zakresie zachwiania płynności finansowej i doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący Powiat podniósł, iż w sytuacji oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zagrożona będzie również realizacja zadań własnych powiatu co związane jest z wdrażaniem planów inwestycyjnych opartych na środkach zewnętrznych w ramach zintegrowanego rozwoju oraz obowiązkiem zapłaty wkładu własnego niezbędnego do przystąpienia do ww. programów. Wskazuje się, że skarżący będący jednostkami samorządu terytorialnego posiada stosunkowo ograniczoną możliwość pozwalającą na pozyskiwanie nowych środków finansowych, co wiąże się z rodzajem źródeł dochodów własnych Powiatu określonych przepisem art. 5 ustawy z dn. 13.11.2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 198 z pożn. zm.) skarżący nie ma realnych możliwości tworzenia rezerw finansowych, nie posiada nadzwyczajnych źródeł finansowania czy też zarobkowania, które pozwoliłyby mu na swobodne pozyskiwanie i dysponowanie znacznymi kwotami. Zatem brak wstrzymania wykonania zaskarżonej w części decyzji, może w konsekwencji doprowadzić do realnego zagrożenia realizacji zadań własnych powiatu określonych w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, co doprowadzi do nie wywiązania się z zaplanowanych realizacji zadań inwestycyjnych. Wskazał, że trudna sytuacja finansowa rozpoczęła się w latach 2012 - 2013 kiedy to wysoki poziom długu publicznego oraz harmonogram jego spłat zaczął zagrażać bieżącej działalności Powiatu ... . Zaznaczył, że projekt budżetu i wieloletnia prognoza skarżącego na rok 2015 nie uzyskały pozytywnej opinii RIO między innymi ze względu na zbyt wysokie obciążenie budżetu spłatami rat zaciągniętych kredytów oraz niską nadwyżkę między dochodami bieżącymi powiększonymi o dochodu ze sprzedaży majątku a wydatkami bieżącymi z lat ubiegłych, co doprowadziło do konieczności przygotowania programu naprawczego na lata 2015 - 2017 (który powinien naprawić bieżące wskaźniki ekonomiczne) i doprowadzić do uzyskania poprawy finansów powiatowych). W tym celu Rada Powiatu ... w dniu ....02.2015 roku, podjęła uchwałę nr ... w sprawie uchwalenia Programu Naprawczego - prezentująca szereg rozwiązań i przedsięwzięć w wielu obszarach, przewidywanych do wdrożenia na przestrzeni lat 2015-2017, opartą o artykuł 240a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870 t.j. z dnia 2016.11.18). Powiat wyjaśnił, że pierwszy rok wdrażania rozwiązań programu - tj. rok 2015 to przede wszystkim restrukturyzacja długu publicznego poprzez emisję obligacji komunalnych. Przedsięwzięcie to pozwoliło na uzyskanie już w budżecie roku 2016 i w budżetach dalszych lat wymaganych przepisami artykułów 242 i 243 ustawy o finansach publicznych - relacji zadłużeniowych. Pozostałe pozytywne elementy i kategorie ekonomiczne osiągnięte już to w toku wykonywania budżetu roku 2015, ale przede wszystkim na przestrzeni ubiegłego roku, są prostym następstwem konsolidacji długu będącej zasadniczym i ważnym rozwiązaniem programu naprawczego. Skarżący Powiat zaznaczył i podkreślił prawidłowość, która prawdopodobnie jest charakterystyczna dla okresów "poprogramowych" w gospodarkach podmiotów, a pewnie i w gospodarkach finansowych jednostek samorządowych, że naprawa jest osiągnięta i widoczna przede wszystkim poprzez pryzmat formuł matematycznych określonych przepisami prawa. Jest to podstawa dla przygotowywania zarówno uchwał budżetowych jak też uchwał o wieloletniej prognozie finansowej - a więc dwóch podstawowych aktów prawa finansowego w jednostce samorządowej, bez których niemożliwe jest prowadzenie gospodarki finansowej. Skutki programu są też widoczne biorąc pod uwagę osiągany poziom głównych wskaźników i parametrów budżetowych. Podkreślił, iż z drugiej jednakże strony program naprawczy to szereg obostrzeń niebędących obojętnymi dla postrzegania Powiatu. Są to: ograniczona współpraca z gminami, o wiele mniejsze środki przeznaczone na remonty i inwestycje zapewne nie pozostaną bez wpływu na posiadany majątek. Natomiast pozytywy, jakkolwiek widoczne, są jeszcze zbyt krótkotrwałe. Zdaniem Powiatu wszelkie rokowania, jak na razie, winny być odnoszone do okresów nieprzekraczających roku - dwóch lat. Przyznał, iż istnieje, co prawda niewielka rezerwa określająca pewną zdolność kredytową Powiatu, jednak ta zdolność jest mocno ograniczona w związku z określonym poziomem długu publicznego i czasokresami jego spłaty. Skarżący powiat również podniósł, że zobligowany jest do zapłaty zobowiązań i należności pozostałych po zlikwidowanym szpitalu ... . Do wniosku Powiat dołączył szereg dokumentów na potwierdzenie swojej sytuacji finansowej m. in. uchwałę nr ... w sprawie uchwalenia Programu Naprawczego obejmujący okres lat 2015-2017, uchwałę budżetową na rok 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 (dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne przywołane w postanowieniu orzeczenia) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku skarżącego jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przytoczonych powyżej przesłanek wstrzymania wykonania aktu Dokonując oceny wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Powiat uprawdopodobnił bowiem w wystarczający sposób, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 1.506.467 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Sąd miał na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego oraz oświadczenia, iż nie dysponuje żadnymi wolnymi środkami na pokrycie należności objętej zaskarżoną decyzją Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach powiatu skutkujące dokonaniem w tym zakresie istotnych przesunięć, koniecznością zaciągania zobowiązań finansowych i w konsekwencji zachwianiem płynnością finansową powiatu, co w przypadku jednostki samorządu terytorialnego ma istotne znaczenie. Nie ulega również wątpliwości, że potencjalna egzekucja należności w sytuacji skarżącego, związanego przecież dyscypliną budżetową, mogłaby pozbawić powiat środków na wykonywanie zadań oraz doprowadzić do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych względów zasadne było wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd, który na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.