V SA/Wa 1238/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Pismem z [...] kwietnia 2016 r. [...] (dalej jako: "skarżąca" lub "[...]") wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. W treści skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Uzasadniając wniosek wskazano, iż roczny budżet [...] przyjmowany jest w drodze uchwały i przedstawiany jest organowi nadzoru – Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z art. 47 i 48 ustawy z dnia 14 grudnia 1985 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1079 ze zm.). Głównym źródłem finansowania działalności skarżącej są, zgodnie z art. 43 ww. ustawy, składki opłacane przez wojewódzkie izby rolnicze. Średnioroczne wpływy z tytułu składek wojewódzkich izb rolniczych na rzecz [...] w wysokości 6% z 2% odpisu z podatku rolnego (zgodnie z uchwałą [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.) wynoszą 1.600.000 zł. Wskazano, że dochody skarżącej pochodzą również z wpływów z oprocentowania rachunków bankowych oraz lokat, które w roku 2016 zaplanowano na poziomie 10.000 zł (są to wpływy z ulokowanych środków finansowych z projektów zewnętrznych realizowanych przez skarżącą). Ponadto w przychodach roku 2016 zaplanowano kredyt inwestycyjny w wysokości 1.833.981,27 zł na budowę siedziby [...] w P. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z budżetem na rok 2016, planowane przychody (nie licząc kredytu inwestycyjnego oraz stanu środków finansowych na początek roku), jak wskazano powyżej wynoszą 1.600.000 zł. W związku z tym, że składki z wojewódzkich izb rolniczych wpływają do [...] najwcześniej w drugim kwartale roku, zapewnienie ciągłości działania, w tym terminowego regulowania bieżących zobowiązań wymaga zabezpieczenia w budżecie każdego roku na ten cel odpowiednich środków. Dlatego też środki finansowe przewidziane w budżecie w wysokości 830.000 zł, jako oszczędności z lat poprzednich, służą wyłącznie zapewnieniu bieżącego funkcjonowania skarżącej przez pierwsze półrocze danego roku. Do końca drugiego kwartału nie ma znaczących wpływów składek z izb rolniczych, dlatego też oszczędności muszą być przeznaczone na bieżące funkcjonowanie. Analogicznie, aby było możliwe funkcjonowanie w roku następnym wydatkowanie środków przekazanych przez izby w danym roku musi być ostrożne i dokonywane w sposób oszczędny. Skarżąca wyjaśniła również, że Biuro [...] od początku swojej działalności (1997 r.) mieści się w gmachu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. [...] wynajmuje 146 m2 powierzchni biurowej. Miesięczny koszt najmu wynosi ponad 12.000 zł. Koszty najmu pomieszczeń w 2016 r. zaplanowano w wysokości 132.612 zł. [...] zatrudnia w Biurze w W. 13 pracowników (na wynagrodzenia pracowników zaplanowano w budżecie na 2016 r. kwotę 701.963 zł, a średnie miesięczne wynagrodzenie brutto łącznie z obciążeniami pracodawcy – wynosi ok. 4.000 zł), radcę prawnego oraz jednego pracownika na pełnym etacie w biurze w B. (oraz jednego pracownika przebywającego do 31 marca 2016 r. na urlopie bezpłatnym). Wskazano ponadto, że obowiązek współfinansowania [...] w wysokości 5% składki, tłumaczeń i działalności w Komitecie [...], a także 50% udziału w finansowania pracownika w B. został zaplanowany w budżecie [...] na 2016 r. w kwocie 164.388,06 zł, materiałów biurowych w wysokości 45.000 zł, opłat i korespondencji w wysokości 36.200 zł, kosztów aprowizacji w wysokości 8.400 zł, usług prawnych i księgowych w wysokości 36.000 zł, koszty pozostałych umów cywilnoprawnych, w łącznej wysokości 55.068 zł stanowią łączne koszty bieżącego, sprawnego funkcjonowania [...]. Ponadto, w ramach budżetu 1.600.000 zł. – kwota 623.690,20 zł zaplanowana została na finansowanie działalności członków [...], poszczególnych komisji oraz Zarządu. Koszty te, w tym koszty diet, ustalone zostały na mocy uchwał Nr [...] z 1997r.; [...];[...] i [...][...]. Koszty te zostały ustalone na poziomie minimalnym, wynikającym z postanowień ww. uchwał. [...] dodała, że powyższe koszty nie mogłyby zostać zmniejszone (np. koszty najmu powierzchni, czy składek do [...]), bowiem wynikają z zaciągniętych zobowiązań (w tym z umowy najmu pomieszczeń z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi), bądź też ustalone zostały na minimalnym poziomie (np. zakup materiałów biurowych na miesięcznym poziomie 1.500 zł odpowiada kosztom zakupu 2 tonerów do drukarki (1.000 zł), 3 ryz papieru kolorowego (175 zł) i 25 ryz papieru białego (325 zł), co stanowi minimalne wyposażenie). Kwota wynikająca z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r. (utrzymanymi w mocy decyzjami z [...] marca 2016 r.) oraz drugiej decyzji Ministra w zakresie zwrotu dotacji (również z [...] marca 2016 r.) znacznie przekracza roczne dochody [...] z podstawowego źródła jakim jest składka od wojewódzkich izb rolniczych. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że brak wstrzymania wykonania niniejszej decyzji skutkowałby koniecznością zwolnienia wszystkich pracowników zatrudnionych w Biurze skarżącej, co z kolei skutkować będzie zaprzestaniem działalności ustawowej i statutowej [...], również na gruncie międzynarodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszym przypadku została objęta decyzja, którą określono skarżącej kwotę przypadającą do zwrotu z tytułu dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Sądu, akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zwrocie ww. kwoty. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżąca mogła wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu [...] uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek do wstrzymania wykonania przedmiotowych decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca szczegółowo omówiła zarówno dochody jak i wydatki przewidziane w przyjmowanym w drodze uchwały budżecie na 2016 rok. [...] przedstawiła sposób swego finansowania, którego głównym źródłem są wpływy z tytułu składek wojewódzkich izb rolniczych. Wyjaśniła, że planowane przychody z powyższego tytułu wyniosą 1.600.000 zł, jednakże wpływają one do [...] najwcześniej w drugim kwartale roku. Zapewnienie ciągłości działania, w tym terminowego regulowania bieżących zobowiązań wymaga więc zabezpieczenia w budżecie każdego roku na ten cel odpowiednich środków. Wskazała, iż służą temu przewidziane w budżecie środki w wysokości 830.000 zł, jako oszczędności z lat poprzednich, które przeznaczane są tylko i wyłącznie zapewnieniu bieżącego funkcjonowania [...] przez pierwsze półrocze w danym roku. Skarżąca wyjaśniła również, iż koszty prowadzonej działalności nie mogłyby zostać zmniejszone bowiem wynikają z zaciągniętych zobowiązań (np. umowa najmu pomieszczeń z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi) bądź ustalane są na minimalnym poziomie. Podniesiono ponadto, iż budżecie na 2016 rok przewidziano kredyt inwestycyjny w wysokości 1.833.981,27 zł na budowę siedziby [...]w P. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 398.004 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania. Sąd miał na względzie, że skarżąca jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Dodatkowo Sądowi znany jest z urzędu fakt, iż wobec skarżącej toczy się obecnie jeszcze jedno postępowanie dotyczące określenia kwoty dotacji podlagającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 1.362.009 zł (sygn. akt V SA/Wa 1237/15), w której to sprawie strona również wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji. Wobec ww. specyfiki skarżącej, szczegółowego uzasadnienia wniosku, faktu, iż działa ona w oparciu o przyjęty w drodze uchwały budżet oraz oświadczenia, iż poniesienie tak wysokich, nieprzewidzianych kosztów skutkowałoby koniecznością zwolnienia wszystkich pracowników w biurze [...] i w konsekwencji zaprzestaniem działalności ustawowej i statutowej [...], w ocenie Sądu wniosek uznać należało za zasadny. Wykonanie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi może doprowadzić bowiem do powstania po stronie skarżącej trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek natychmiastowego uregulowania środków wynikających z zaskarżonej decyzji spowodowałby dodatkowe zakłócenie w finansach skarżącej, konieczność wprowadzenia zmian do uchwalonego już budżetu i dokonywania w tym zakresie przesunięć środków, których strona nie planowała. Powyższe mogłoby spowodować konieczność zmniejszenia środków m.in. na realizację zadań ustawowych i statutowych, co wiązałoby się również ze zwolnieniami pracowników zatrudnionych przez skarżącą. Podsumowując Sąd uznał, że skarżąca uprawdopodobniła, że wykonanie skarżonych decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym, w oparciu art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.