V SA/Wa 1239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia WSA Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarźona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia 4 marca 2005 r. M. Z. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i w uzasadnieniu stwierdził, że rodzina wnioskodawcy posiada finansowe możliwości regulowania zarówno zadłużeń zaciągniętych w instytucjach prywatnych, jak i długów publicznych (z tytułu podatków), których wysokość przekracza znacznie kwotę nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, a osiągane przez rodzinę wnioskodawcy dochody są wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych domowników i umożliwiają spłatę stosunkowo niewielkiego zadłużenia z tytułu składek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Prezes ZUS uznał, że nie ma przesłanek do umorzenia z powodu całkowitej nieściągalności ani przesłanek do umorzenia w przypadku braku całkowitej nieściągalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z. wskazał na naruszenie jego interesu prawnego polegające na tym, że umorzenie ma charakter wyjątkowy i może mieć zastosowanie wówczas gdy w konkretnej sprawie wystąpiły jednoznaczne przesłanki przemawiające za udzieleniem podatnikowi pomocy. Podał wielkość miesięcznych dochodów i wydatków oraz że jest inwalidą II grupy z dysfunkcją kończyn, co pozbawia go możliwości zarobkowania, a zapłata całej sumy spowoduje jego całkowitą niewypłacalność. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2277/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Uzasadniając wyrok Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 110/05 (niepublikowany) i wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości było przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - złożony przez skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji - należało, w ocenie Sądu, potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu, którym dotychczas był Minister Polityki Społecznej. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że sytuacja rodziny M. Z. jest stabilna, gdyż finansowanie bieżących i niezbędnych potrzeb życiowych może się odbywać ze środków pochodzących ze stałych dochodów domowników, tj. wynagrodzenia za pracę i świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a także z dochodów uzyskiwanych z użytkowanych gruntów. W skardze na powyższą decyzję M. Z. wniósł o jej uchylenie i wskazał m.in. że nie jest w stanie uregulować zadłużenia bez wywołania ciężkich skutków dla niego i rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej: "k.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra) ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ. W sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Dyrektor Oddziału Zakładu J. D. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Ta sama osoba - pracownik organu pierwszej instancji, podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu), ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące od różnych organów. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu J. D. nie mógł zatem podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu, dlatego też przedwczesną jest wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącego oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, uwzględniającej zalecenia Sądu co do ustaleń faktycznych. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i w tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.