V SA/Wa 1249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. L. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Pismem z 1 sierpnia 2012 r. J. M. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu grzywny wynikającej z mandatu karnego CT [...] z dnia [...].07.2012 r. w kwocie 300 pln. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją materialną. Wskazał, że jest osobą samotną utrzymującą się z renty. Oświadczył ponadto, że wysokość kary jest niewspółmierna do popełnionego wykroczenia. Na podstawie zebranych informacji, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił umorzenia należności. Za podstawę rozstrzygnięcia uznano treść art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) J. M. wniósł odwołanie, zarzucając , że w jego sytuacji zachodzi "interes dłużnika lub interes publiczny". Twierdzenie to uzasadnił trudną sytuację zdrowotną, w związku z którą otrzymuje rentę inwalidzką . Ponadto podniósł zarzut, że zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przez organ pierwszej instancji, w tym możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie jest fikcją ze względu na znaczną odległość siedziby Wojewody [...] od miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Wskazał także, że niezrozumiałe jest dla niego prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela w przypadku złożenia wniosku o umorzenie należności. W związku z wniesieniem odwołania Wojewoda [...] w trybie samokontroli wynikającej z art. 132 Kpa, przeanalizował ponownie sprawę uznając, że podjęta decyzja jest słuszna i nie ma podstaw do jej uchylenia lub zmiany i w oparciu o art. 133 Kpa. Minister Finansów po zbadaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Minister Finansów po przeprowadzeniu analizy zebranych dokumentów uznał, że wniosek skarżącego spełnia przesłankę ważnego interesu dłużnika ze względu na brak środków na zapłatę należności bez szkody dla wydatków związanych z podstawowym utrzymaniem oraz nie spełnia uzasadnionego przypuszczenia nieskuteczności postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie stwierdził, że umorzenie w całości należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uzasadniony interes Skarbu Państwa poprzez uszczuplenie dochodów budżetu państwa. Biorąc pod uwagę powyższe i działając w ramach uznania administracyjnego Minister Finansów odmówił umorzenia należności ze względu na interes publiczny, wskazując, że interes publiczny polega na przestrzeganiu zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa. Umorzenie należności wynikającej z grzywny nałożonej na skarżącego naruszałoby zasadę sprawiedliwości i równości wobec prawa, ponieważ prowadziłoby do powstania przekonania, że trudna sytuacja finansowa uzasadnia, w ocenie organów władzy publicznej, bezkarność dla sprawców wykroczeń. W skardze na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], skarżący podniósł zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie przesłanki ważnego interesu publicznego. Pisze (cyt.): Uzasadnienie jest żenujące i mające charakter wyrafinowanej hipokryzji i cynizmu. Twierdzenie, że "w niniejszej sprawie interes publiczny polega na przestrzeganiu zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa oraz ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa" jest obłudną kpiną. Jestem ciekaw- pisze dalej - jakie zdanie ma Pan S. na temat europosła N. (kolegi partyjnego z PO), który to dwukrotnie odmówił przyjęcia mandatu (zasłaniając się immunitetem) za przekroczenie prędkości na obszarze zabudowanym (150 km/h). Hipoktyzja i cynizm ministra N., walczącego o bezpieczeństwo na drogach" (inwestującego publiczne pieniądze w sieć radarów), który w ramach tego "bezpieczeństwa", przekracza prędkość, jeżdżąc po stolicy 120 Km/h. To jest wasza podwójna moralność i relatywizm w ocenach. Szukanie pieniędzy w kieszeniach ubogich ludzi, a faworyzowanie imunitatowych przestępców jest właśnie tą "wyrafinowaną hipokryzją". Reasumując stwierdza: Radzę więc łatać budżet państwa ministrowi R. (...) z kieszeni dużo zasobniejszych, swoich kolegów z PO i nie opowiadać bzdur o "sprawiedliwości i równości wobec prawa". W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenie – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg(m.in. umorzyć w całości zobowiązanie) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 przywoływanej ustawy. Przesłanki umorzenia w całości zobowiązania określone w art. 56 cytowanej ustawy, który stanowi, że należności osób fizycznych mogą być umarzane w całości, jeżeli: a. osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; b. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; c. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Przez ważny interes dłużnika należy rozumieć sytuacje nadzwyczajne, losowe przypadki, gdy dłużnik nie jest w stanie uregulować zaległości, a także normalną sytuację ekonomiczną, gdy uzyskiwane przez stronę dochody nie pozwalają na pokrycie koniecznych wydatków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2211/04, Lex nr 154626). Należy również podkreślić, że o istnieniu ważnego interesu dłużnika decydują obiektywne okoliczności ustalone przez organ na podstawie dowodów zebranych w sprawie. V. Sąd podziela konstatację Ministra Finansów, że "na podstawie informacji zebranych w toku postępowania odwoławczego należy uznać, że zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ jedyny dochód jego gospodarstwa domowego stanowi renta w kwocie 542 zł., a biorąc pod uwagę, doświadczenie życiowe oraz ustalone warunki tego gospodarstwa domowego należy uznać, że uzyskiwane dochody są niewielkie w stosunku do typowych koniecznych wydatków (...). W ocenie Ministra Finansów wniosek dłużnika spełnia przesłankę ważnego interesu dłużnika, polegającą na braku środków na zapłatę należności bez szkody dla wydatków związanych z podstawowym utrzymaniem". Nie zgadza się Sąd natomiast z twierdzeniem, że "umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie budżetu państwa". Odmowę uzasadnia się konstrukcją uznania administracyjnego polegającą na "przestrzeganiu zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa oraz ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa". Nie podzielając poglądu Ministra Finansów o braku podstaw do wydania decyzji pozytywnej przypomnieć należy jaką rolę pełnią decyzje uznaniowe. Zaprezentować także trzeba orzecznictwo, które dotyczy wprawdzie spraw rozstrzyganych przez ZUS, które jednak winno mieć w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie. VI. W dokonywanych klasyfikacjach decyzji (na podstawie różnych kryteriów) wymienia się także ich podział na tzw. decyzje związane i uznaniowe. Pierwsze z nich wynikają z norm prawnych, które w określonych sytuacjach przewidują tylko jeden rodzaj rozstrzygnięcia sprawy, w drugich - sposób rozstrzygnięcia uzależnia się od woli organu. Już w pierwszym roku funkcjonowania sądownictwa administracyjnego poddano weryfikacji dotychczasowe rozumienie uznania administracyjnego, jako uzależnioną jedynie od woli organu administracji możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie kojarzy się ją z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/91 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Podkreślono w nim, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., co oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. W następnych latach nie budziła już wątpliwości dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji uznaniowych w oparciu o kryterium optymalnego godzenia interesu indywidualnego i społecznego (por. np. przegląd orzecznictwa i doktryny zamieszczony przez G. Łaszczycę, A. Martysza i A. Matana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz tom I Lex 2007, wyd. II – komentarz do art. 7 k.p.a.). VII. Uznaniowy charakter mają w szczególności decyzje wydawane na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, na co zwracał uwagę NSA w swoich wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej ich kontroli. Sformułowania w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyrok z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt GSK 176/07, Lex nr 451167). Przy ocenie decyzji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji nie powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Judykaty, te – w zakresie uzasadnień – należy stosować także (pomocniczo) w sprawach dotyczących realizacji zapisów ustawy o finansach publicznych. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wskazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (...). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawianego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym; (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej" (zob. też wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08, niepublikowany). VIII. Ten ostatni pogląd ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie, w której powołuje się na to, że umorzenie będzie naruszać interes publiczny, bez dokonania refleksji nad tym jak przy kwocie 542 zł. renty inwalidzkiej i wydatkach stałych np. na czynsz w wysokości 413 zł. (k. 10 akt) zaspokoić chociażby elementarne potrzeby żywieniowe, nie wspominając o lekach. Wyegzekwowanie tych 300 zł. bez wątpienia zmusi skarżącego do sięgnięcia po środki pomocy społecznej, co narusza interes publiczny w rozumieniu art. 64 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. IX. W ocenie Sądu zostały spełnione obie przesłanki warunkujące umorzenie należności wynikające z nałożonego na skarżącego mandatu karnego; taką podstawę stanowi zarówno ważny interes dłużnika, jak też interes publiczny. Powołane zaś argumenty w odpowiedzi na skargę – przemawiające za innym rozstrzygnięciem – są bezzasadne w świetle chociażby motywów uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20.I. 2012 r., V SA/Wa 1875/11- teza x, orzeczenie dostępne w bazie NSA. X. Nie przesądzając treści rozstrzygnięcia – widząc potrzebę uwzględnienia powyższych sugestii Sądu – należało w myśl art.145 § 1pkt 1a i c oraz 250 p.p.s.a orzec jak w sentencji.