V SA/Wa 1249/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi E. F. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., skierowanym do Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. (dalej - Komisja Orzekająca I instancji) wniósł o ukaranie E. F. – pełniącego w czasie przypisanego czynu funkcję Dyrektora S. Ośrodka Sportu i Rekreacji w S.- z uwagi na popełnienie naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegające na: 1. zaniechaniu od 28 grudnia 2010 r. do 26 lutego 2013 r. dochodzenia należności w kwocie 4.577,10 zł wynikającej z umowy zawartej 5 maja 2010 r. z firmą D. T. Sp. z o.o. z W. - na wynajem powierzchni użytkowej znajdującej się w obiekcie basenu krytego w S. o powierzchni 33,6 m kw. Najemca zalegał z płatnością miesięczną czynszu w kwocie 762,85 zł od lipca 2010 r. do grudnia 2010 r.; 2. zaniechaniu od [...] maja 2011 r. do [...] lutego 2013 r. dochodzenia należności w kwocie 2.514,40 zł wynikających z umowy zawartej [...] października 2010 r. z Wałbrzyskim K. N. D. D. - na udostępnienie torów pływalni w obiekcie basenu krytego na zajęcia K. P. oraz pomieszczeń zaplecza na sprzęt sportowy. Użytkownik zobowiązany był do ponoszenia opłat za użytkowanie torów pływalni zgodnie z obowiązującym cennikiem oraz 130 zł netto miesięcznie za pomieszczenie. Użytkownik zalegał z płatnością za miesiące od listopada 2010 r. do lutego 2011 r. W orzeczeniu z [...] października 2013 r. Komisja Orzekająca I instancji, mając na względzie art. 78 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, z późn. zm.); dalej: "u.o.n.d.f.p.", uniewinniła skarżącego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. W odwołaniu od powyższego orzeczenia Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpoznawanych przez RKO w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. wniósł o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w związku z art. 146 ust. 2 u.o.n.d.f.p. W uzasadnieniu Rzecznik nie zgodził się z przyjętą przez RKO oceną stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i zarzucił: 1) obrazę art. 254 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) poprzez stwierdzenie, że do dnia wejścia w życie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, brak było przepisów nakładających na jednostki sektora finansów publicznych inne niż państwowe jednostki budżetowe tych obowiązków. Ponieważ obowiązek dochodzenia należności nie jest ściśle określony, należy przyjąć, że powinny zostać podjęte takie czynności, które ze względu na zasadę gospodarności będą najbardziej racjonalne i skuteczne, w tym uwzględniające postanowienia wiążącej strony umowy; 2) obrazę art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że niemożliwym jest określenie, jakiego rodzaju zachowania zakwalifikować można pod pojęciem "terminowe podejmowanie w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania", bowiem w odniesieniu do należności cywilnoprawnych sposób postępowania wierzyciela wobec dłużnika określają przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego, tutaj, jak wskazał Rzecznik, Obwiniony był zobowiązany egzekwować od radcy prawnego przygotowanie wniosków do właściwego sądu, co nie zostało wykonane do dnia zawieszenia Obwinionego w obowiązkach służbowych; 3) błędne przyjęcie, że skoro dochodzenie przedmiotowych należności nie uległo przedawnieniu to nie można uznać, że Obwiniony nie dochodził należności, bowiem oznaczałoby to, że dochodzenie odpowiedzialności w zakresie czynu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p., w części dotyczącej niedochodzenia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych byłoby niemożliwe aż do momentu jego przedawnienia. Rzecznik uzasadniał, że ustawodawca przewidział penalizację czynu polegającego na dopuszczeniu do przedawnienia należności jako odrębną normę sankcjonującą wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p. Zdaniem Rzecznika, gdyby przyjąć stanowisko RKO wówczas przepis ust. 1 pkt 2 tego artykułu, w części niedochodzenia należności, stałby się praktycznie martwy, co przeczyłoby zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 2a i art. 78 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p. uchyliła orzeczenie RKO w całości i umorzyła postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż GKO, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i wyjaśnienia złożone przez Obwinionego na rozprawie, znalazła argumenty do częściowego uwzględnienia odwołania Rzecznika, przede wszystkim w zakresie potwierdzenia naruszenia prawa przez Obwinionego. Wadą zarzutów Rzecznika było jednak opisanie czynów bez uwzględnienia art. 26 ustawy. GKO wskazała, iż nie ma wątpliwości, że we wniosku o ukaranie postawiono zarzuty biorąc po uwagę należności poszczególnych kontrahentów (dłużników), a nie lata budżetowe, do czego zobowiązuje art. 26 ustawy. Nieprawidłowości tej nie naprawiono także w odwołaniu Rzecznika. W trakcie rozprawy przed GKO pomimo podjętej próby ustalenia właściwych kwot przypisanych Obwinionemu w poszczególnych latach budżetowych, nie udało się precyzyjnie zgodnie z wymogami przepisów ustawy określić finansowego przedmiotu zarzutu stawianego Obwinionemu. Z ustaleń tych jednak wynika bezspornie, że czyn zarzucany Obwinionemu popełniono, a przynajmniej w odniesieniu do jednego roku kwota przekracza limit 2.917,14 zł. W tej kwestii RKO niesłusznie przyjęła, że naruszenia przepisów prawa materialnego nie było i z tego powodu uniewinniła Obwinionego. W ocenie GKO Rzecznik słusznie zarzucił RKO obrazę art. 254 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez stwierdzenie, że do dnia wejścia w życie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, brak było przepisów nakładających na jednostki sektora finansów publicznych inne niż państwowe jednostki budżetowe obowiązku dochodzenia tych należności. GKO uznała że zarzucany czyn został popełniony i to w latach 2010 i 2011. Jednak, aby można było precyzyjnie przypisać zarzuty Obwinionemu za poszczególne lata budżetowe, wymagałoby to dalszego postępowania poprowadzonego przez organ I instancji, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rzecznik we wniosku o ukaranie uchybił bowiem wymogom art. 110 ust. 1 pkt 4 u.o.n.d.f.p. GKO zwróciła uwagę, że do ustalenia i wykazania odpowiedzialności nie wystarczy stwierdzenie, że popełniony przez Obwinionego czyn narusza przepis prawa. Należy wykazać bezspornie, w sposób nie budzący wątpliwości, że naruszenie to jest szkodliwe dla finansów publicznych i co najważniejsze określić stopień tej szkodliwości, mając na uwadze zarówno przepisy art. 80 ust. 1 ustawy jak i art. 28 ustawy. Odnosząc się do niniejszej sprawy GKO stwierdziła, że okoliczności sprawy, a w szczególności kwoty wykazanych naruszeń (dla dłużnika D. T. w kwocie 4,577,20 zł i dla dłużnika D. D. w kwocie 2.514,40 zł) — stanowiące łącznie sumę naruszeń za dwa lata budżetowe 2010 i 2011 wymagają modyfikacji zarzutu stawianego Obwinionemu w kierunku ustalenia prawidłowego przypisania w poszczególnych latach budżetowych kwot zgodnie z terminami wymagalności poszczególnych należności, jednak w niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z kwotami oscylującymi wokół kwoty minimalnej w rozumieniu art. 26 u.o.n.d.f.p. GKO w tej kwestii podzieliła stanowisko Zastępcy Głównego Rzecznika, że z uwagi na okoliczności i dochodzoną kwotę po ewentualnej modyfikacji zarzutu (podział na poszczególne lata budżetowe) stopień szkodliwości czynu jest znikomy, zatem w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy art. 28 ustawy, który stanowi, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. GKO w tym przypadku, przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych, poza okolicznościami sprawy, wzięła pod uwagę wysokość skutku finansowego, który także po ewentualnej modyfikacji zarzutu za jeden rok z pewnością nie przekroczyłyby kwoty minimalnej zdefiniowanej w art. 26 u.o.n.d.f.p. W tym stanie rzeczy, mając na względzie charakter popełnionych czynów a przede wszystkim kwot będących przedmiotem zarzutów, GKO uznała, że stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych w niniejszej sprawie jest znikomy. Przeciwko dalszemu prowadzeniu sprawy przemawiają, w ocenie GKO, także względy ekonomiki procesowej. Powyższe wnioski skutkują dla Obwinionego niedochodzeniem odpowiedzialności na podstawie art. 28 u.o.n.d.f.p. Rzeczone rozstrzygnięcie jest zgodne z końcowymi wnioskami zarówno Obwinionego, jak i strony oskarżycielskiej. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. skarżący złożył skargę na powyższe orzeczenie GKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia GKO i utrzymanie w mocy orzeczenia Komisji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa poprzez pominięcie art. 78 ust. 3 u.o.n.d.f.p. oraz błedną interpretację art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż GKO pomimo podjętej próby ustalenia właściwych kwot przypisanych skarżącemu w poszczególnych latach budżetowych, nie udało się precyzyjnie zgodnie z wymogami przepisów ustawy określić finansowego przedmiotu zarzutu stawianego skarżącemu. Skoro zatem Rzecznik nie był w stanie we właściwy sposób sformułować wniosku o ukaranie, a postępowanie przed GKO nie ustaliło finansowego przedmiotu zarzutu, to w ocenie skarżącego zastosowanie winien znaleźć art. 78 ust. 3 u.o.n.d.f.p. mówiący o uniewinnieniu skarżącego. W ocenie skarżącego, zakres pojęciowy sformułowania "dochodzenie należności" jest szeroki i nie wyczerpuje się w jednorazowym działaniu. Zawiera ono bowiem w sobie szereg czynności zmierzających do wyegzekwowania od dłużnika należności. Będą nimi rozmowy, ustalenia, pisma kierowane do zobowiązanego zmierzające do pozasądowego załatwienia umownych zobowiązań, a w razie konieczności niezbędne czynności prawne. Skarżący zauważył, że takie działania były przez niego podejmowane, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Granicę czasową podejmowania czynności w celu dochodzenia należności, w tym wniesienie pozwu do Sądu, wyznaczają odpowiednie przepisy o przedawnieniu. W sprawie będącej przedmiotem skargi zarzutu zaniechania podjęcia określonych prawem czynności skarżącemu postawić nie można. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Rozważając w tym kontekście zarzuty podniesione w skardze stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem, w ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych odpowiada prawu. W ocenie Sądu, Główna Komisja Orzekająca, dokonała prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego orzekając, iż popełniony został czyn określony w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. Nieuprawniony jest pogląd skarżącego, iż podstawą wydanego przez GKO orzeczenia winien być art. 78 ust. 3 u.o.n.d.f.p. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli okoliczność, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, stwierdzono po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przed organem orzekającym, wydaje się orzeczenie o uniewinnieniu. Art. 78 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.n.d.f.p. stanowi, iż nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, z zastrzeżeniem ust. 3, gdy: zarzucanego czynu nie popełniono; w zarzucanym czynie brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W wydanym orzeczeniu GKO stwierdziła, że czyn został popełniony. GKO przyznała, iż we wniosku o ukaranie postawiono zarzuty biorąc pod uwagę należności poszczególnych kontrahentów (dłużników), a nie lata budżetowe, do czego zobowiązuje art. 26 u.o.n.d.f.p.; jednocześnie wykazano jednak, iż przynajmniej w odniesieniu do jednego roku budżetowego kwota wykazanego naruszenia polegającego na zaniechaniu dochodzenia należności przypisana obwinionemu przekracza kwotę minimalną, o której stanowi art. 26 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Należy podkreślić, że GKO prawidłowo uwzględniła okoliczność, iż stopień szkodliwości naruszenia dla finansów publicznych jest znikomy co skutkowało wydaniem orzeczenia o umorzeniu postępowania. Wskazać przy tym należy, iż orzeczenie to oznacza, że obwinionemu nie przypisano odpowiedzialności, co powoduje, że jest on traktowany jako osoba niekarana za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jako niezasadny Sąd uznał zarzut błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. Zgodnie z powołanym przepisem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności. GKO zasadnie wywodzi zatem, iż ustawodawca wyodrębnił czyny dotyczące niedochodzenia należności i dopuszczenia do przedawnienia należności. Powyższe rozgraniczenie czynów wchodzących w zakres naruszenia dyscypliny finansów publicznych powoduje, iż okoliczność, że naruszenie dotyczy niewielkich kwot w żaden sposób nie powinna rzutować na dokonaną przez GKO ocenę stanu faktycznego, wskazującą na brak podejmowania przez skarżącego skutecznych działań w celu dochodzenia należności. W ocenie Sądu, należy bowiem uznać, iż dochodzenie należności polega na ich realnym i właśnie bieżącym dochodzeniu, a nie zabezpieczaniu ich dochodzenia na bliżej nieokreśloną przyszłość. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.