V SA/Wa 1255/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Mirosława Pindelska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. na czynność Ministra Finansów w przedmiocie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. nakazać Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz M. F. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, wpisanego do rejestru opłat sądowych pod poz. 17868, w dniu ... czerwca 2018 r. M.F.(dalej: "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czynność Ministra Finansów polegającą na wpisaniu go do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (dalej "rejestr podmiotów wykluczonych"), o której dowiedział się z pisma organu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. poddanych kontroli sądów administracyjnych ma charakter zamknięty. Zaskarżona czynność Ministra, tj. wpis Skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych, nie mieści się w katalogu przypadków określonych w punktach od 1 do 3 i od 4a do 9. Nie została w nich wprost wymieniona, nie jest też postanowieniem wydanym w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym, na które służy zażalenie (pkt 3). Kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie, czy wpis do rejestru podmiotów wykluczonych może być objęty przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI, O.p. postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; W orzecznictwie oraz piśmiennictwie przyjmuje się, że omawiane akty lub czynności powinny odpowiadać następującym warunkom: a) nie mogą być decyzjami lub postanowieniami, gdyż te są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) powinny dotyczyć spraw indywidualnych, gdyż akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., c) powinny mieć charakter publicznoprawny, gdyż tylko ten rodzaj działalności administracji publicznej został poddany kontroli sądowoadministracyjnej, d) powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracyjnego a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 8344/98 niepubl.; postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r. sygn. akt I SA 264/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 182; postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96 niepubl.). Akty lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., podejmowane są na podstawie przepisów prawa, jednak nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) - Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 /5/ 2006). Przepis art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) dalej: "u.f.p.", stanowi, iż beneficjent środków europejskich zostaje obligatoryjnie wykluczony z możliwości ich otrzymania w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Jedną z nich jest wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i brak ich zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Spełnienie tej przesłanki stało się podstawą do podjęcia przez Ministra zaskarżonej czynności wpisania Skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. z 2018 r., poz. 307 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", podstawą wpisu do rejestru jest zgłoszenie podmiotu podlegającego wpisowi. Na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia właściwa instytucja zgłasza podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po wystąpieniu przesłanki wykluczenia, tj. po dniu, w którym decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 9 u.f.p.) stała się ostateczna. W przypadku stwierdzenia przez Instytucję Wdrażającą zaistnienia ww. przesłanki wykluczenia beneficjenta ma ona obowiązek dokonania odpowiedniego zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych. W rozpoznawanej sprawie zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Instytucja Pośrednicząca w zakresie realizacji osi priorytetowych 1-3 Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013") przesłała do Ministra Finansów wypełniony formularz zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru dotyczący Skarżącego. W odpowiedzi Minister Finansów na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia dokonał wpisu podmiotu wykluczonego do rejestru, o czym poinformował Skarżącego oraz ARiMR zgodnie z § 5 rozporządzenia. Z treści regulacji rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych wynika, że wpis jest dokonywany jeżeli zgłoszenie spełnia wymogi określone tym aktem wykonawczym (§ 3 ust. 2 i 4-6, § 4). Zmian wpisu dokonuje się w celu zapewnienia zgodności zawartych w rejestrze informacji o podmiotach wykluczonych z aktualnym stanem faktycznym i prawnym, niezwłocznie po otrzymaniu wniosku właściwej instytucji o dokonanie zmiany, mającego formę uzupełnionego zgłoszenia (§ 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia). Powyższe oznacza, że Minister Finansów nie jest uprawiony do merytorycznej oceny zasadności zgłoszenia. Działa ona jedynie na wniosek właściwej instytucji i jest zobowiązany do dokonania wpisu na podstawie poprawnego zgłoszenia. Wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest więc czynnością materialno-techniczną pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu zgłoszenia. Dokonywany w oparciu o zgłoszenie wpis w rejestrze ma wyłącznie funkcję informacyjną. Tym samym wpis Skarżącego do rejestru nie spowodował dla niego żadnych skutków prawnych (np. w postaci pozbawienia go określonych praw). Wykluczenie go z możliwości otrzymania środków europejskich nastąpiło z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia do rejestru. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności było rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków Skarżącego. Dokonując analizy charakteru zaskarżonej czynności należy pamiętać, że skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Z tego względu wpis Skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznany za "inną czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II GSK 2268/14 oraz z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 345/15; dostępne w CBOSA na stronie internetowej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 58 § 1 pkt 1 odrzucenie skargi następuje w przypadku braku właściwości sądu administracyjnego, tj. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.