V SA/Wa 1273/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr uchwała Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r. orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej z budżetu Gminy [...] dotyczącej zakupu systemu deszczowego do zatrzymania i wykorzystania wód opadowych w ramach programu ‘Wodołapacz’, z powodu istotnego naruszenia art. 403 ust. 4-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. u. z 2020r. poz. 708), a także art. 43ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 869ze zm.) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283). W uzasadnieniu powyżej uchwały wskazane m. in. że w § 1 ust. 3 Regulaminu, określającego zasady, tryb postępowania o udzielenie dotacji oraz sposób rozliczenia dotacji celowej, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, Rada Gminy [...] wskazała, cyt.: "O dotację celową mogą się ubiegać osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej lub działalności rolniczej". Niniejszym zapisem Rada Gminy [...] ograniczyła krąg podmiotów uprawnionych z mocy ustawy do ubiegania się o dotację, co w ocenie Kolegium Izby jest niedopuszczalne. Postanowienia uchwały ograniczające krąg podmiotów do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej lub działalności rolniczej istotnie naruszają art. 403 ust. 4 ustawy – Prawo Ochrony Środowiska oraz art. 43 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym prawo realizacji zadań finansowych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, a także naruszają konstytucyjną zasadę równości, określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r. nr 78, poz. 483 ze zm.) zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zdanie Kolegium Izby, już na etapie procedowania nad projektami przedmiotowej uchwały, doszło do uchybienia przepisów prawa. Wobec wstępnego błędnego założenia – możliwości ograniczenia katalogu podmiotów władnych do ubiegania się o dotacje – projekt uchwały, dotyczący zakupu systemu deszczowego do zatrzymania i wykorzystania wód opadowych w ramach programu "Wodołapacz" nie został przekazany do prezesa urzędu ochrony Konkurencji i Konsumentów. Analogiczne założenia gminy [...] – możliwości ograniczenia katalogu podmiotów władnych do ubiegania się o dotacje – zostały przekazane ministrowi rolnictwa i rozwoju wsi. Niezgłoszenie projektu uchwały wymienionym podmiotom, stanowi naruszenie procedury podejmowania uchwał, co zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, należy zaliczyć do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały (tak: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016r. sygn.. akt II FSK 3595/13). W konsekwencji należy uznać, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz art. 403 ust. 6 ustawy – prawo ochrony środowiska. Ponadto w § 2 ust. 2 regulaminu zawarto następujące zapis cyt: "Dotacja nie obejmuje kosztów zakupów innych elementów systemu deszczowe go poza wymienionymi w §2 ust. 1 Dotacja nie obejmuje również przebudowy instalacji deszczowej, montażu instalacji deszczowej, opracowania projektu instalacji deszczowej, kosztów uzyskania stosownych pozwoleń itp." W ocenie kolegium wskazanie wyłączeń z uznaniem zwrotu "itp." jest uzasadnione. Skargę na wyżej opisaną uchwałę wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 403 ust. 4 w zw. z art. 403 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – prawo ochrony środowiska w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji, a tym samym że art. 403 ust. 4 ustawy – prawo ochrony Środowiska określa minimum podmiotowe, które nie może być ograniczone, podczas gdy art. 403 ust. 4 ustawy – prawo ochrony środowiska poprzez użycie sformułowania w szczególności daje jedynie przykładowy katalog podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji, a tym samym Rada Gminy może ustanawiać dotację celową nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów; Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] czerwca 2020r., a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę RIO w [...] wniosła o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na podstawie art. 145§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718, z późn. zm., określanej dalej p.p.s.a.) w przypadku, gry sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast wyraźnie nie uwzględnienia skargi stąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.) Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienia mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organ administracji publicznej można postawić uzasadnionych zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 §1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z zasadą legalizmu, o której stanowi przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować uchwały tylko wtedy, gdy istnieje przepis prawa uprawniający go do takiego działania. Warunkiem zgodności z prawem jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, wymaganych procedury, ale także zgodność aktu z dyspozycją prawa materialnego. Ponadto w świetle wyroku NSA z dnia 15 stycznia 1997r. (sygn.. akt III SA 534/96), do działalności organów samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone" lecz regułę "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje". W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do wykładni treści art. 403 ust. 4 pkt 1 ustawy z dn. 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (DZ. U. 2019.1396 ze zm.), a mówiąc precyzyjni do określenia kręgu podmiotów którym może być udzielona dotacja celowa na podstawie ww. przepisu. W ocenie sądu zawarte w art. 403 ust 4 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska sformułowane "w szczególności należy rozumieć jako wskazanie przykładowe co oznacza iż krąg podmiotów tamże wymienionych może zostać poszerzony, ale już nie ograniczony. Zatem Rada Gminy nie miała podstaw prawnych do ograniczania (zawiązania) grupy podmiotu w którym należy przyznać dotacje wy oparciu o ww. przepis. Naruszenie przez Radę Gminy w sposób wyżej wskazany art. 403 ust 4 pkt. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska było równoznaczne z naruszeniem także art. 32 Konstytucji RP. Stanowi on że: 1. Wszyscy wobec prawa są równi, oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust 1) 2. Nikt nie może być dyskryminowany w ujęciu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Mając zatem powyższe na względzie należało uznać, iż zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] była zgodna z obowiązującym prawem. Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.