V SA/Wa 1274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant -T. Z., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. [...]; 2. uchyla decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]; 3. stwierdza, że uchylona decyzja oraz decyzje których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 29 czerwca 2005 r. R. S. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2005 r. Podniósł, że we wnioskowanym okresie nie uzyskał obrotu oraz dochodu, który pozwoliłby mu na opłacenie składek. Zaznaczył, iż jego miesięczne obroty wynoszą średnio około 1.000 zł, z czego uzyskuje dochód brutto około 200 zł. Skarżący wskazał, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślił również, iż konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym synem pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pismem z dnia 26 kwietnia 2006 r. skarżący rozszerzył pierwotny wniosek wnosząc o umorzenie zaległych składek za okres od 1 do 8 lipca 2005 r. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") odmówił skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia do lipca 2005 r. oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, wskazując w tym kontekście, iż ustalono, że wnioskodawca od zakończenia działalności gospodarczej pozostaje bez pracy, utrzymując się z prac dorywczych, z których dochód miesięczny wynosi 200-300 zł. W ocenie Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] maja 2006 r. Powyższą decyzję R. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zwrot sprawy organowi I instancji. W ocenie skarżącego, decyzja Prezesa Zakładu powinna być przede wszystkim uchylona z przyczyn formalnych. Wskazał, iż ma poważne wątpliwości czy w sprawie nie została naruszona zasada dwuinstancyjności skoro odwołanie od decyzji Zakładu rozpatrzył ten sam organ w osobie p.o. Dyrektora Oddziału. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia do lipca 2005 r. Organ uznał, iż w sprawie brak całkowitej nieściągalności, będącej w myśl art. 28 ust 2 i 3 u.s.u.s. przesłanką do umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Prezesa Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. W uzasadnieniu wskazano również, iż uchyla się decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 1 października 2007 r., R. S. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając Prezesowi Zakładu naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wyjaśnił, iż ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał ten sam organ, tj. Oddział Zakładu w T. [...], z tą różnicą, iż zaskarżoną decyzję podpisał Dyrektor Oddziału. Ponadto, skarżący wskazał, iż wbrew ustaleniom organu, w jego przypadku zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności należności. Zaznaczył, iż umorzenie należności i zwrot tytułów wykonawczych wierzycielowi jest tylko kwestią czasu, gdyż jego sytuacja materialna nie uległa poprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Ponadto, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. Dokonując na tej podstawie oceny decyzji Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. Sąd uznał, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu, decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana przez Zakład z rażącym naruszeniem prawa procesowego, przez co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Należy zauważyć, iż w dniu 16 sierpnia 2006 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Zakładu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie do § 2 powołanego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi. W przedmiotowej sprawie Zakład w dniu [...] listopada 2006 r. ponownie orzekł bezpośrednio co do istoty sprawy, odmawiając umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia 2005 r. do lipca 2005 r., a zatem wydał decyzję taką samą jak organ II instancji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie taka sytuacja jest niedopuszczalna. Należy podkreślić, iż w toku postępowania przed sądem administracyjnym nie może zostać uruchomiony nowy tok instancji w sprawie, która taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Dodatkowo, należy wyjaśnić, iż uzasadnienie orzeczenia nie może pozostawać w sprzeczności z jego sentencją, a zatem niedopuszczalne jest formułowanie w treści uzasadnienia, tak jak to miało miejsce w decyzji Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r., żadnych dodatkowych rozstrzygnięć, które w jakikolwiek sposób modyfikowałyby treść rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł prawa procesowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. Należało jednak stwierdzić również nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] grudnia 2006 r., gdyż decyzja ta rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa. Działając na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał również za konieczne uchylenie decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, zarówno decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., jak i decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2006 r., podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu p.o. Dyrektora Oddziału Zakładu K. S.. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 224/06). Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Stosownie do art. 72 u.s.u.s organami Zakładu są Prezes Zarządu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes Zakładu ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż Zakład nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw aby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego zajęto w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Wykazane wady powołanych decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek, na które powołuje się skarżący. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono oraz decyzja uchylona nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.