V SA/Wa 1275/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA - Marta Laskowska, Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję. C. G. w piśmie z dnia 15 stycznia 2005 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne z lat 1994 - 1997. Stwierdził, że jego zdaniem zaległości te uległy przedawnieniu, a ściągnięcie ich zagraża jego egzystencji. Podał, iż jest osobą schorowaną i utrzymuje się z renty z KRUS w wysokości 497 złotych, z czego na lekarstwa wydaje 150 złotych. W toku postępowania uzupełnił swoje wyjaśnienia, stwierdzając, iż wraz z żoną utrzymują się z renty i emerytury rolniczej w łącznej kwocie 1.117 złotych netto, a po potrąceniach 712,23 złotych, na lekarstwa i leczenie wydają 200 złotych, taką samą kwotę przeznaczają także na utrzymanie mieszkania. Wnioskodawca wskazał również, iż jest zadłużony z tytułu kredytów na kwotę około 1.000.000 złotych. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i odsetek od tych zaległości za okres [...] - w łącznej kwocie [...] złotych, stwierdzając, że brak jest podstaw do umorzenia powstałych zaległości. Zdaniem Zakładu zaległości mogą być umarzane w przypadku całkowitej ich nieściągalności co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przeciwko wnioskodawcy jest prowadzona od dnia 10.06.1996r. przez Komornika Sądowego egzekucja z otrzymywanej renty. Ponadto wskazał, iż istnieje również możliwość prowadzenia egzekucji należnych dla ZUS składek od J. G. z przepisanego na niego umową darowizny udziału w nieruchomościach C. G., gdyż umowę darowizny Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia [...].09.2004 r. uznał za bezskuteczną wobec ZUS w części dotyczącej darowania przez C. G. J. G. udziału - części w nieruchomościach. Pouczono także, iż na decyzję przysługuję wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS. C. G. w piśmie z dnia 13 czerwca 2005r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jak podał nie ma możliwości spłaty zadłużenia, a jedyny jego dochód stanowi renta, z której prowadzona jest łączna egzekucja przez Komornika Sądowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].06.2005 r. nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odmówił umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i należnych od nich odsetek za zwłokę. Na decyzję tą C. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2270/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez organ wówczas nieuprawniony, tzn. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę, po wyeliminowaniu przez Sąd z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działający w imieniu ZUS, decyzją dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz odsetek za zwłokę od tych składek. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), należności z tytułu składek mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec faktu, iż wnioskodawca wraz z żoną osiąga dochody z tytułu renty i emerytury rolniczej, z których prowadzona jest egzekucja komornicza, a także posiada majątek nieruchomy, to nie zachodzi wobec niego sytuacja nieściągalności zadłużenia. Prezes Zakładu powołując się również na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, iż znajduje się w sytuacji majątkowej i rodzinnej uniemożliwiającej mu spłatę zaległych składek z powodu okoliczności wyjątkowych, których wystąpienie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Wskazał, iż płatnik pobiera wraz z żoną świadczenia, które po potrąceniu należnych kwot z tytułu prowadzonej egzekucji komorniczej, zapewniają środki utrzymania rodzinie oraz środki na leczenie. Ponadto podniósł, iż posiadane przez zobowiązanego nieruchomości rolne (łącznie około 22 hektarów), które zostały bezskutecznie wobec ZUS darowane synowi, stanowią określony majątek, z którego płatnik może uzyskiwać środki na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych rodziny. Prezes Zakładu wskazał również, iż na nieruchomościach posiadanych przez wnioskodawcę Zakład ustanowił zabezpieczenie hipoteczne swoich wierzytelności. W tej sytuacji umorzenie należności byłoby działaniem sprzecznym z interesem Zakładu. W skardze z dnia 22 stycznia 2007 r. na powyższą decyzję C. G. nie zgodził się z argumentacją Prezesa Zakładu i wskazał, że on i jego żona są osobami przewlekle chorymi, a ich dochody z renty i emerytury rolniczej, po potrąceniu należności z tytułu egzekucji prowadzonej przez komornika, nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto wskazał, iż gospodarstwo darowane synowi jest ogromnie zadłużone i obciążone wieloma hipotekami oraz wyrokami. W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2007 r. skarżący stwierdził, iż doszło do przedawnienia ściągalności jego składek, gdyż według wcześniejszych regulacji prawnych roszczenie o składki przedawniało się po upływie 5 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia składek, Prezes Zakładu wskazał, iż sporne należności zabezpieczone są na nieruchomościach hipoteką, a stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu i zawsze mogą być egzekwowane z przedmiotu hipoteki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw uznał, że zaskarżona decyzja winna być uchylona, jednak z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest fakt, że decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydana dnia [...] maja 2005 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest K. S.. Praktyka taka jest w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalna. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym Dyrektora czy zastępcy Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą systemową" w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 ustawy systemowej postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn. akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSK 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy systemowej m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66 ust. 1 ww. ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 ustawy systemowej organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie, jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest przesłanką wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie, wobec podpisania decyzji wydanej w pierwszej instancji przez K. S., był on z mocy prawa wyłączony od udziału w postępowaniu, toczącym się w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy. Tak więc udział K. S. w postępowaniu toczącym się w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy stanowił naruszenie przepisów k.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał K. S.. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przedawnienia zobowiązań skarżącego, Sąd stwierdza, że materiał sprawy przedstawiony Sądowi nie daje podstaw do rozstrzygnięcia tej kwestii, ponieważ w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji dotyczącej zdarzeń, które mogły mieć wpływ na zawieszenie lub przerwanie biegu przedawnienia. Sąd stwierdza jednak, iż z decyzji Zakładu z dnia [...] maja 2005r. wynika, iż od dnia 10 czerwca 1996r. prowadzona jest w stosunku do skarżącego egzekucja należnych składek, co spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, stosownie do art. 24 ust. 5b ustawy systemowej. W aktach sprawy nie ma natomiast informacji czy prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczy wszystkich zaległych składek, a także informacji o zakończeniu postępowania egzekucyjnego. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości należących do skarżącego i jego syna nie wynika czy została ustanowiona hipoteka przymusowa stanowiąca zabezpieczenie należności z tytułu składek za okres 05-06/1996, która stanowiłaby o braku przedawnienia należności z tytułu składek za ten okres (art. 24 ust. 5 ustawy systemowej). Dlatego Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając sprawę ponownie, rozważy czy zobowiązania skarżącego nie uległy przedawnieniu w całości lub w części, biorąc pod uwagę czy w sprawie nie wystąpiły zdarzenia powodujące przerwanie lub zawieszenie biegu przedawnienia. Rozpatrując ponownie wniosek z dnia 13 czerwca 2005 r. Prezes Zakładu powinien mieć ponadto na względzie, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podejmowane na podstawie art. 28 ustawy systemowej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Organ orzekający powinien rozważyć, czy w sytuacji finansowej skarżącego spłacenie jest w ogóle możliwe, czy też musiałoby odbywać się kosztem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia stosownej decyzji. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.