V SA/Wa 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. V. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2011 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności do gruntów rolnych: oddala skargę. H. V. –rolnik – w dniu ....05. 2007r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni ... ha, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni ... ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni ... ha, do działki rolnej G o powierzchni ... ha Strona nie zadeklarowała grupy upraw. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: ARMiR), wezwał Wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez wyjaśnienie co do działki G a także działek ewidencyjnych nr ... i ..., gdyż te dwie działki zostały zadeklarowane w innych wnioskach pomocowych. W odpowiedzi – Strona w piśmie z dnia ...06.2007r wycofała działkę G , na której zadeklarowała grupę upraw JPO, a w oświadczeniu z dnia ....05. 2008r. wyjaśniła, iż działki o wskazanych wyżej numerach, są użytkowane na podstawie ustnej umowy dzierżawy z właścicielem gruntów. Pismem z dnia ...06. 2008r. Kierownik BP Agencji wezwał do złożenia wyjaśnień celem ustalenia faktycznego użytkownika działek ... i .... Zostało to wezwanie skierowane do pełnomocnika Strony T. H., który .... 06. 2008r oświadczył, że przedmiotowe działki były użytkowane na podstawie ustnej umowy z P. M., jednocześnie podkreślając, że do maja 2007r. nie były one użytkowane. Ponadto stwierdził, że w tym samym czasie, w którym złożył w imieniu H. V. wniosek, dokonywał oprysków środkiem R. (około .... maja 2007r.). 4 tygodnie później dokonał zabiegu talerzowania gruntów, co powtórzono dwa lub trzy tygodnie potem, a zabiegów agrotechnicznych dokonał pracownik E. B. Protokół z kontroli przeprowadzonej na miejscu w roku 2007, został w dniu ... 06. 2008r. przekazany Kierownikowi BP w T. przez Kierownika BP ARiMR w P. Dotyczył on kontroli przeprowadzonej u producenta rolnego, który także zadeklarował działkę nr ..., która następnie uległa podziałowi na działki ... i .... Na działce rolnej C, która w części zadeklarowana została na wspomnianych działkach ewidencyjnych, inspektorzy stwierdzili grupę upraw JPO oraz wyjaśnili, iż stwierdzona grupa upraw położona jest w kompleksie działek rolnych o jednolitej uprawie. W dniu ...06.2008r. do Kierownika BP w T. wpłynęło oświadczenie A. W. w którym stwierdziła, że J. S., działając na zlecenie J. S., kosił łąki o powierzchni ... ha na przełomie czerwca i lipca 2007r. Decyzją z dnia ....06. 2008r. Kierownik BP ARiMR w T. przyznał H. V. płatność do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości ... zł. Decyzje doręczono pełnomocnikowi Strony w dniu ..07.2008r. Pismem z dnia ....07.2008r. Kierownik BP w T. poinformował o tym, że powyższa decyzja jest błędna, gdyż omyłkowo została przyznana płatność do działki G, pomimo wycofania jej przez Stronę w piśmie z ...06.2007r. W dniu ...01. 2009r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G., działając na podstawie przepisu art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ....06.2008r. Decyzją z dnia ...02.2009r. Dyrektor OR ARiMR w G. stwierdził nieważność w wym. decyzji. Decyzją z dnia ....05. 2009r Kierownik BP ARiMR w T. przyznał Wnioskodawcy płatność do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości ...zł , w tym JPO i UPO do powierzchni ... ha. W odwołaniu Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków: T. H., E. B., P. M., A. P. Decyzją z dnia ...11.2009r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia wymienionego wyżej dowodu. Wskazani wyżej świadkowie, a także J. S., zostali przez organ I instancji przesłuchani, z czego sporządzono protokół w dniu. ....02.2010r. Decyzją z dnia ....05. 2010r. Kierownik BP ARiMR w T. przyznał H. V.l płatność do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości ... zł w tym JPO do powierzchni ... ha i UPO do powierzchni ... ha. Jednocześnie organ umorzył postępowanie odnośnie przyznania JPO do działki rolnej G. W uzasadnieniu wskazano, ze posiadaczem działek objętych konfliktem kontroli krzyżowej w roku gospodarczym 2007 była Strona, co potwierdzają zeznania świadków oraz pozostałe zgromadzone w trakcie postępowania administracyjnego dowody. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W dniu ....05.2011r Dyrektor PO ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z dnia ....05.2010r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. z 2007r Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666). W uzasadnieniu wskazano, że Kierownik BP przyznał Stronie płatności zgodnie z żądaniem, pomimo, iż roślina uprawiana na działkach Ew. ... oraz ... była inna , niż to wynika z zeznań świadków. Z materiału fotograficznego, załączonego do raportu czynności kontrolnych, wynika, iż na spornych działkach na dzień ....07. 2007r znajdowała się trawa. Nie był to ugór czarny powstały w wyniku talerzowania i orki, co oświadczyli świadkowie B., P., H. (zeznania z ...02. 2010r.). Tak więc organ I instancji , przy wydawaniu decyzji o przyznaniu płatności, nie uwzględnił raportu z czynności kontrolnych, który stwierdza odmienny stan faktyczny upraw zgłoszonych na działkach objętych konfliktem kontroli, od stanu faktycznego z oświadczenia T. H. z dnia ....06.2008r ( opryski środkiem R. ...05. 2007r., talerzowanie ... tygodnie później). Podkreślono także, że organ I instancji nie wskazał w jaki sposób dokonał oceny materiału dowodowego ani nie określił jakie dowody uwzględnił, nie wyjaśnił także dlaczego dał wiarę ustaleniom, iż Strona jest posiadaczem przedmiotowych działek i przyjął powierzchnię zgłoszoną przez nią do płatności. Podkreślono, że stanowi to rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. W odwołaniu Strona podniosła, że jej zdaniem materiał dowodowy został zgromadzony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego właściwe wnioski, w uzasadnieniu wyczerpująco wyjaśniono przyczyny dla których Kierownik BP ARiMR w T. przyznał walor wiarygodności jednym dowodom a innym odmówił. Odwołujący podniósł brak rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia ... maja 2010r przyznającej płatność i w związku z tym wniósł o uchylenie decyzji z dnia ...08.2011r stwierdzającej nieważność decyzji z dnia ... maja 2010r. oraz umorzenie postępowania w całości. Decyzją Nr ... z dnia ....10.2011r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podkreślając, iż Kierownik BP ARiMR powinien w decyzji odnieść się do wszystkich rozbieżnych kwestii dotyczących konfliktu kontroli krzyżowej i uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponował w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. V. wnosił o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Obu decyzjom zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym sprawy , co skutkowało przyjęciem, że: (a) roślina uprawna na działkach ewidencyjnych nr ... i ... była inna, niż wynika to ze złożonych w toku sprawy zeznań świadków, czego nie uwzględnił organ I instancji wydając decyzję z dnia ... maja 2010r, (b) istnieją wątpliwości w przedmiocie osoby, która była posiadaczem w.w. działek ewidencyjnych w 2007r; 2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z 31 maja 2010r polegające na tym, ze organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji: (a) nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, że posiadaczem działek ewidencyjnych nr ... i ... w roku 2007 był skarżący, pomimo iż wynika to wprost z treści uzasadnienia decyzji z ... maja 2010r (b) błędnie ustalił, jakoby na w.w. działkach znajdował się ugór czarny powstały w wyniku talerzowania i orki; 3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych takiego rozstrzygnięcia, 4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło stronie złożenie wniosków dowodowych w przedmiocie sposobu rolniczego wykorzystania spornych działek w 2007 roku, okoliczność ta stanowiła natomiast jedna z przyczyn wydania skarżonej decyzji. Dodatkowo organowi II instancji zarzucił: Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez nierozpoznanie zarzutu skarżącego o braku rażącego naruszenia prawa, 2. art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Rozwijając powyższe zarzuty w motywach skargi, Skarżący podniósł, że organy obu instancji ustaliły rodzaj rośliny uprawnej na spornych nieruchomościach na podstawie niedokładnej dokumentacji fotograficznej, że z ... świadków mających zeznawać na rzecz posiadania nieruchomości przez J. S.tylko w zeznaniach 2 pojawiają się numery konkretnych działek. Wskazał, że nie można zastosować sankcji nieważności w sytuacji różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału zebranego w sprawie .Ponadto podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z ... maja 2010r znajdują się wszystkie niezbędne elementy, rzetelny i przekonywujący wywód na temat okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia , a braki polegające na nieodniesieniu się do materiału fotograficznego oraz protokołu z czynności kontrolnych nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa, gdyż są one nieprzydatne dla sprawy. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że prowadzone postępowanie dowodowe w sprawie przyznania płatności mające na celu rozstrzygniecie konfliktu kontroli krzyżowej było prowadzone w sposób rażąco sprzeczny z prawidłami poprawnego rozumowania i logiką procesową, a zebrany materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia konfliktu krzyżowego i przyznania płatności. Podkreślił, że Kierownik analizując zeznania świadków, co do części z nich stwierdza, ze nie wskazali oni numerów działek, co skutkuje tym, że na podstawie ich zeznań nie można udowodnić, że pani S. była ich posiadaczem, skoro w wezwaniach do stawiennictwa wyraźnie wskazano o które działki chodzi, wskazując ich numery ewidencyjne. Wskazano na różny sposób zadawania pytań zadawanych świadkom, części z nich zadawano niesprecyzowane pytania, części bardzo konkretne, a wszystkie dotyczyły kwestii kto użytkuje sporne działki czy H. V. czy S. Ponadto wskazano na nie mające oparcia w oświadczeniu S. ustalenia Kierownika zawarte w uzasadnieniu jego decyzji z ... maja 2010r. Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Prezes podkreślił, że w sprawie niniejszej, gdzie postępowanie ma charakter postępowania nadzwyczajnego, organ nie gromadził żadnych nowych dowodów i materiałów i stąd nie miał obowiązku powiadamiać strony . Organ podkreślił, że przyczyna nieważności tkwi w braku właściwego postępowania wyjaśniającego wobec okoliczności i faktów, które były znane organowi w postępowaniu zwykłym Wskazano, że załączone zdjęcia prezentują obszar o spójnym sposobie zagospodarowania i nie stwierdzono świeżo zaoranych terenów, a twierdzenia, że kontroli poddano inne działki w zw. z tym nie mają sensu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Na wstępie Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istota jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest badanie co do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie zawęża on możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie do przypadków rażącego naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż błędne ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego (wyroki. NSA z 25.04. 2007r., IOSK 790/06, z 7.03. 2007r. I OSK 845/06, z 5.02. 2009r. II OSK 111/08). W sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu Skarżącemu płatności, prowadzone przez Kierownika BP w T. postępowanie w sprawie przyznania Skarżącemu na rok 2007 płatności opierało się na zeznaniach świadków w celu ustalenia kto był użytkownikiem działek ... i ... z uwagi na fakt, że zaistniał tu konflikt kontroli krzyżowej z uwagi na zgłoszenie wyżej wymienionych działek zarówno przez Skarżącego jak i przez J. S. Należy stwierdzić, że inna jest treść oświadczenia J. S. ( k ... akt administracyjnych) a co innego wynika z uzasadnienia decyzji z ....05. 2010r. Analizując zeznania świadków K., B., S. Kierownik BP stwierdza, iż skoro nie wskazali oni numerów działek, to nie można jednoznacznie uznać, iż J. S. była posiadaczem spornych działek (k ..., ... akt adm.). Przecież w wezwaniach do stawiennictwa w charakterze świadka wskazano numery działek, trudno więc uznać, że świadkowie nie mówili o tych, konkretnych działkach. W inny sposób zadawano pytania poszczególnym świadkom – w stosunku do części z nich nie były one precyzyjne. Istnieją więc rażące rozbieżności w charakterze zeznań świadków, wynikające z rodzaju zadawanych pytań. Zasadne jest więc, zdaniem Sądu, stanowisko organu wyrażone w niniejszej sprawie, iż prowadzone postępowanie dowodowe w sprawie przyznania płatności Skarżącemu było prowadzone w sposób rażąco sprzeczny z prawidłami poprawnego rozumowania i logiką procesowa. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygnięcia konfliktu krzyżowego przyznania płatności. Zostały rażąco naruszone przepisy art. 7, 77 k.p.a. w zw. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. oraz art. 107 § 3 k.p.a. który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc w postępowaniu o przyznanie płatności na rok 2007 doszło do uchybień proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy, dlatego też naruszone zostały także przepisy prawa materialnego. Nie potwierdziły się więc zarzuty zawarte w rozpoznawanej skardze. Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. – jest on również zasadny. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie gromadzi się żadnych dodatkowych dowodów i materiałów. Strona została prawidłowo poinformowana o wszczęciu z urzędu niniejszego postępowania i miała możliwość składania wyjaśnień. Nie ma natomiast obowiązku zapoznania Strony z końcowym stanowiskiem w sprawie, z projektem decyzji. Wobec powyższego, uznając iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.