V SA/Wa 1301/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...stycznia 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz pracowników, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 19 lutego 2007 r. wniesionej przez H. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Prezes Zakładu) z ... stycznia 2007 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... września 2004 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 19 lipca 2004 r. H. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w M. o umorzenie należności z tytułu niezapłaconych składek ZUS oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu podniósł, iż zaległości wobec ZUS powstały z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej, która wynikła z braku rozliczeń usług przewozowych świadczonych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz F. S. E. D. P. P. Sp. z o.o. w R. W związku z upadłością tej firmy wnioskodawca nie może uzyskać utraconego zarobku. Z powodu powodzi z 1997 r. uległy zniszczeniu maszyny, samochody oraz całe gospodarstwo. Wnioskodawca poniósł ponadto duże straty w związku z wypadkiem drogowym w październiku 1997 r., podczas którego zniszczony został samochód ciężarowy. Aktualnie niskie dochody firmy wnioskodawcy powodują brak możliwości uzyskania kredytu na dalszy rozwój firmy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia ... września 2004 r., nr ..., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz pracowników, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powołując się na art. 28 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływane dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r., stwierdził, iż obecna sytuacja finansowa wnioskodawcy nie pozwala na umorzenie należności z tytułu składek i odsetek. Z akt sprawy wynika bowiem, iż rodzina wnioskodawcy nie jest pozbawiona dochodów, które bez znacznego uszczerbku budżetu pozwolą na spłatę zobowiązań wobec ZUS w uzgodnionej z wierzycielem formie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 października 2004 r. strona podniosła, iż zaskarżona decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca. W przeprowadzonej przez organ kontroli wystąpiła pomyłka co do stanu majątkowego wnioskodawcy. Wnioskodawca nie dysponuje bowiem ciągnikami siodłowymi, jak wskazał organ, tylko starymi samochodami ciężarowi, z których jeden ma uszkodzony silnik, co potwierdzają załączone do wniosku kserokopie dowodów rejestracyjnych. Wnioskodawca dodał ponadto, iż obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż w związku z nowymi przepisami nie może być ubezpieczony w KRUS. Z powodu braku dochodów nie jest również w stanie opłacać składek ZUS. Jako majątek nieruchomy wymienił gospodarstwo rolne o pow. ... ha, dom z ... r., stajnię z ... r. oraz drewnianą stodołę. Zabudowania z powodu powodzi wymagają remontu oraz częściowej rozbiórki. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia ...grudnia 2004 r., nr ..., powtórnie odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczenie własne oraz pracowników, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Od powyższej decyzji H. K. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w T.. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia ... maja 2005 r., Znak sprawy ..., uchylił decyzję z dnia ... grudnia 2004 r. oraz w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 października 2004 r. postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek, powołując się w całości na argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Rozpatrując skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1965/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz pracowników, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona wydana przez ZUS, co wynika wprost z punktu I sentencji, który brzmi "Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/R. Inspektorat w M. uchyla decyzję". Tymczasem ZUS nie był uprawniony do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji ZUS w dacie wydania zaskarżonej decyzji był Minister Polityki Społecznej. Prezes Zakładu, po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,k.p.a.--, decyzją z ... stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... września 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona prowadziła działalność gospodarczą od dnia ...1990 r. do ...2004 r., której przedmiotem była działalność związana z towarowym transportem drogowym pojazdami uniwersalnymi. Strona obecnie wraz z żoną są rolnikami i utrzymują się z gospodarstwa rolnego. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej pozostały niespłacone zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które postały wskutek nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od ... do ... w części finansowanej przez płatnika składek oraz w części finansowanej przez ubezpieczonych. Dochody uzyskiwane przez stronę z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego wyniosły, zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy w B. w 2005 r., ... zł. co daje dochód miesięczny w wysokości ... zł. Strona korzysta z unijnych dopłat bezpośrednich za 2004 r. w kwocie ... zł., za 2006 r. w kwocie ... zł. Organ ustalił także, że strona jest właścicielem nieruchomości o powierzchnii ... ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr KW ... Na nieruchomość składają się: rola, sad, łąka, nieużytek oraz plac z zabudowaniami o łącznej wartości ..., zł. W dziale IV księgi wieczystej omawianej nieruchomości widnieją zabezpieczenia: ...5 zł. na rzecz ZUS, Inspektorat w M.; ... zł. na rzecz Urzędu Gminy B.; ... zł. na rzecz ZUS, Inspektorat w M.; ... zł. na rzecz KRUS w M.. Strona ma zarejestrowane na siebie pojazdy samochodowe i przyczepy , których wartość handlowa spada (poniżej ..., zł. każdy). Są to: samochód ciężarowy ... z 1976 r., samochód ciężarowy ... z 1981 r., ... z 1988 r., ... z 1977 r., ... z 1977 r., ... z 1976 r., ... z 1986 r., ... z 1961 r., przyczepa typu ... z 1989 r., ... z 1972 r. oraz ... z 1982 r. Zgodnie z arkuszem spisu z natury sporządzonym przez stronę łączna wartość ruchomości wynosi ... zł. Prezes Zakładu stwierdził, że strona wraz z żoną mają problemy zdrowotne, leczą się w M. i B., ponoszą spore wydatki na zakup leków i dojazdy do lekarzy. Według przedstawionych faktur za zakupione leki w okresie od 25.01.2005 r. do 06.11.2006 r. wydatki na leki wynoszą ... zł. Małżonkowie nie korzystają z pomocy społecznej. Następnie organ powołując się na wyjaśnienia strony stwierdził, że kłopoty finansowe strony rozpoczęły się w 1997 r. od czasu powodzi, która nawiedziła gminę B.. Podczas powodzi zalane zostało całe gospodarstwo strony, pojazdy i inne ruchomości. W końcu 1997 r. kontrahent strony ogłosił upadłość i do tej pory strona nie odzyskała należnego wynagrodzenia za wykonane usługi. Posiadane przez stronę roszczenie od kontrahenta wynosi ... zł. Organ wymienił również zobowiązania wobec: KRUS w M.w kwocie ... zł., Urzędu Skarbowego w M. w łącznej kwocie ... zł., Urzędu Gminy B. w łącznej kwocie ... zł., Telekomunikacji Polskiej S.A. na łączną kwotę ... zł., Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. w łącznej kwocie ... zł. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść przepisu art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. a także § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W ocenie Prezesa Zakładu w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności gdyż postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone przez Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w M. na podstawie postanowienia Sądu z dnia 07.03.2005 r. Brak jest również możliwości udzielenia ulgi w postaci umorzenia z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., który dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania, a w szczególności spłata należności spowodowałaby ciężkie skutki zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy oraz ustalenia poczynione w toku kontroli w sprawie strony nie pozwalają na umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Zobowiązany nie znajduje się w sytuacji, w której niezastosowanie instytucji umorzenia spowoduje drastyczne pogorszenie się obecnej sytuacji materialnej dłużnika i jego rodziny. Organ podkreślił, że możliwe jest dochodzenie należności względem ZUS gdyż należności te zostały zabezpieczone przez wpis do hipoteki przymusowej zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia 28.02.2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu H. K. wniósł o uchylenie decyzji ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległych składek w całości lub w części. Uzasadniając skargę skarżący poniósł zarzut naruszenia art. 28 u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenie społeczne, a także art. 7 k.p.a. Skarżący zauważył, że skoro zgodnie z przepisami istnieje podstawa do umorzenia zaległych składek w sytuacji gdy ze względu na sytuację rodzinną, stan majątkowy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny to w tej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Podkreślił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przypadki umorzenia zaległości zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Wskazał, że przyczyną powstania zadłużenia była klęska powodzi oraz bankructwo kontrahenta. Stan zdrowia uniemożliwia skarżącemu podjecie dodatkowej pracy. Tymczasem ZUS wyliczając dochody skarżącego oraz jego żony ustalił je na poziomie ... zł. miesięcznie bez uwzględnienia wydatków na porady lekarskie, dojazdy do lekarzy, lepsze odżywianie itp. Zdaniem ZUS kwota ta pozwala na utrzymanie się dwóch osób oraz opłatę zaległych składek w wysokości ... tys. zł. bez odsetek i innych należności. Istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy ustaleniami organu a oceną materiału dowodowego w kontekście przepisów o umarzaniu należności. Prezes ZUS nie rozważył ważnego interesu skarżącego. Sprzedaż egzekucyjna gospodarstwa rolnego pozbawi skarżącego oraz jego małżonkę podstaw egzystencji a nie zaspokoi roszczeń ZUS z tytułu zaległych składek. Pozostałe ruchomości praktycznie nie przedstawiają większej wartości, bo gdyby tak było z pewnością zostałaby już przeprowadzona ich egzekucja. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,p.p.s.a.--, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procedury administracyjnej jak i z normami prawa materialnego doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji, także z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów formalnych, zawartych w k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji organów. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny uznanie administracyjne nie może i nie powinno oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, nie publikowany). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zgodnie z którym umorzenie składek może nastąpić jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodzin, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Ograniczeniami swobody uznania są zatem przesłanki określone w powyższych przepisach. Ocena stanu faktycznego z perspektywy przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Treść uzasadnienia decyzji ma zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ustalenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający stwierdził, że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych. Majątkiem tym są nieruchomości, składające się na gospodarstwo rolne w tym: rola, sad, nieużytek oraz plac z zabudowaniami o łącznej wartości ok. ..., zł. Nieruchomość stanowi zabezpieczenie roszczeń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz innych podmiotów, przy czym same należności z tytułu składek przewyższają wartość nieruchomości. Nie wzięto w sprawie pod uwagę następstw przewidywanego pozbawienia skarżącego gospodarstwa rolnego, konsekwencją którego byłoby pozbawienie skarżącego nie tylko dochodów z gospodarstwa rolnego lecz także mieszkania, w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej zobowiązanego. Poza sporem jest, że jedynym źródłem dochodu skarżącego jest praca w gospodarstwie rolnym a zatem skarżący zasadnie podnosi, że sprzedaż gospodarstwa pozbawi go oraz żonę podstaw egzystencji. Za trafny należy uznać zarzut naruszenia przez organ orzekający art. 7 k.p.a. Przepis ten zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, chociaż w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH. Beck Warszawa 1996 s. 56). Na odniesienie zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 k.p.a., do stosowania norm prawa materialnego zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/8 (ONSA 1981 r., nr 1, poz. 57, s. 226). Z kolei w wyroku z 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Natomiast w literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (:) M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000 s. 139) Sąd w składzie orzekającym podzielając powyższe poglądy orzecznictwa oraz piśmiennictwa zauważa, że Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważył interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ograniczając się do przytoczenia treści art. 7 k.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji publicznej, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem omawianego przepisu jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Cel ten nie został osiągnięty gdyż jak słusznie podniósł skarżący zebrany materiał dowodowy nie wskazuje że uregulowanie w drodze egzekucji pełnej zaległości z tytułu składek, która przewyższa wartości nieruchomości, nie pozbawi skarżącego i jego żony możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a organ nie wykazał, że tak nie jest. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, (...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...). Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż zaskarżona w sprawie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jest wadliwa z powodu naruszenia przez Prezesa Zakładu również art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia stronie przyczyn odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. O braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o powyższe przepisy nie może stanowić lakoniczne twierdzenie organu orzekającego, że zgromadzony materiał dowodowy oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w sprawie skarżącego nie pozwalają na umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Stanowiska organu orzekającego, w omawianym zakresie, nie powinno również uzasadniać twierdzenie, że zabezpieczenie należności względem Zakładu, na nieruchomości skarżącego, umożliwia dochodzenie należności gdyż jest to okoliczność, która powinna podlegać ocenie na gruncie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 u.s.u.s. (trwała nieściągalność należności - jako przesłanka umorzenia) a nie na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz rozporządzenia, które umożliwiają umorzenie należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do przytoczenia argumentów zaprezentowanych przez skarżącego, a dotyczących: powodów powstania jego problemów finansowych (takich jak klęska powodzi, upadłość kontrahenta) jak również do wskazania dochodów otrzymywanych przez skarżącego z prowadzenia gospodarstwa rolnego unikając jednak ich oceny w kontekście ustalenia możliwości opłacenia całej zaległości wobec Zakładu, bez spowodowania zbyt ciężkich skutków dla skarżącego oraz jego żony. Z uzasadnienia decyzji nie wynika nawet jakiej łącznej wysokości wydatki ponosi skarżący wraz z żoną (w tym na utrzymanie domu, żywność, ubrania, i inne niezbędne do bieżącej egzystencji) oraz czy dochody skarżącego, są wystarczające na pokrycie tych wydatków. Sąd zważył, że część należności objętych zaskarżoną decyzją dotyczy należności pracowników, przy czym brak jest rozróżnienia tych należności na finansowane przez płatnika składek oraz przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek - do których na mocy art. 30 u.s.u.s. nie stosuje się przepisów o umorzeniu należności. W tej sytuacji oddalenie skargi w części dotyczącej należności nie podlegających umorzeniu, zgodnie z powyższym przepisem, byłoby niecelowe a nawet abstrakcyjne. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Prezesa Zakładu winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności organ powinien rozpatrzyć sprawę z zastosowaniem zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) zgodnie z powyższymi wskazaniami Sądu, a w ramach tego ocenić czy zachodzi sytuacja w której zapłata całości zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy publicznej, a jeśli tak to czy nie jest ona sprzeczna nie tylko z interesem obywatela ale również z interesem społecznym. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 p.p.s.a.