V SA/Wa 1304/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi M.S. (dalej: strona lub skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład lub ZUS) z [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 14 grudnia 2017 r. skarżący zwróciła się o rozłożenie na raty należności z tytułu nieopłaconych składek oraz umorzenie odsetek od tych należności. W uzasadnieniu strona powołała się na trudną sytuacją finansową. Wyjaśniła, że samotnie wychowuje dziecko i jej dochody miesięcznie wynoszą ok. 900 zł. Zadeklarowała raty miesięczne w wysokości 50 zł. W oświadczeniu o stanie majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej skarżąca dodatkowo wskazała, że nie posiada żadnych nieruchomości, ruchomości (za wyjątkiem samochodu osobowego Renault Megane z 1997 r.) i przedmiotów wartościowych. Podała, że miesięcznie ponosi wydatek w wysokości 350 zł z tytułu opłat eksploatacyjnych (energia elektryczna, gaz, woda, wizyty lekarskie) oraz 42 zł z tytułu rat zaciągniętego kredytu w wysokości 500 zł. Decyzją z [...] lutego 2018 r. ZUS odmówił umorzenia odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 19 grudnia 2017 r. od nieopłaconych składek w wysokości: 1) 3.367 zł na ubezpieczenia społeczne za okres od 01/2010 r. do 01/2011 r.; 2) 3.227 zł na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 07/2009 r. do 02/2011 r.; 3) 292 zł na Fundusz Pracy za okres od 03/2010 r. do 01/2011. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję własną. ZUS przytoczył przepisy prawa i stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności. W szczególności organ stwierdził, że skarżąca mimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej od 1 marca 2011 r., to uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia na ½ etatu w G. R. ze średnim wynagrodzeniem za okres 01-03/2018 r. w kwocie 929,39 zł netto. Organ zauważył, że w stosunku do zadłużenia skarżącej ani naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie prowadzi postepowania egzekucyjnego. Postępowanie to jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS i nie zostało dotychczas zakończone. Dlatego też nie jest oczywiste, że w postepowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS stwierdził, że w przypadku skarżącej nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności. ZUS dokonał także analizy sprawy pod kątem wystąpienia przesłanej wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). ZUS ponownie podkreślił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z małoletnią córką i utrzymuje się z wynagrodzenia w 929,39 zł netto. Organ podkreślił, że uzyskiwany miesięczny dochód gospodarstwa jest niższy od minimum socjalnego, które dla dwuosobowego gospodarstwa wynosi 1876,64 zł. Jednakże w jego ocenie nie można uznać, że jest to stan trwały, gdyż strona nie posiada żadnych przeciwwskazań do podjęcia pracy na cały etat. Zauważył, że skarżącą jest osobą młodą (33 lata), a sama strona nie wskazuje, że poziom wykształcenia i doświadczenie zawodowe ograniczają bądź uniemożliwiają znalezienie lepiej płatnego zatrudnienia. Zakład stwierdził, że skarżąca wystąpiła o rozłożenie należności na raty w wysokości 50 zł, jednakże w jego ocenie przedstawiona sytuacja finansowa i materialna budzi wątpliwości. Organ podkreślił, wskazując na stronę dochodową i kosztową, że skarżąca nie posiada dochodu dyspozycyjnego. Wg ZUS skarżąca nie wskazała skąd pozyskuje środki na utrzymanie, gdyż na podstawie złożonego oświadczenia nie można jednoznacznie ustalić rzeczywistej sytuacji finansowej i materialnej. Tym samym nie można ustalić, czy uregulowanie zobowiązań publicznoprawnych będzie stanowiło utrudnienie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych rodziny skarżącej. ZUS zauważył, że w świetle zebranych dokumentów obecna sytuacja strony nie jest łatwa, jednakże nie można stwierdzić, że jest ona stanem trwałym. Podkreślił także, że w sprawie nie można uznać ponad wszelką wątpliwość, że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: usus). Skarżąca nie udowodniła, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla rodziny strony. Pismem z 3 lipca 2018 r. skarżąca złożyła skargę na decyzję Zakładu z [...] maja 2018 r. Skarżąca wskazała, że po odmowie umorzenia całej kwoty należności, zwróciła się o umorzenie odsetek od należności składkowych. Stwierdziła, że odsetki są stale naliczane pomimo braku działania ZUS zmierzającego do ściągnięcia należności i spowodowały podwojenie kwoty długu. W jej ocenie, gdyby organ prowadził efektywnie egzekucję, to musiałby stwierdzić nieściągalność należności. Podkreśliła, że chce uregulować kwotę główną należności składkowych (bez odsetek) i jednakże ZUS zażądał raty w wysokości ponad 20 % jej dochodów. W jej ocenie takie działanie ZUS będzie prowadziło do dalszego powiększania zaległości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.). Rolą sądu jest ocena czy organ nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek w kontekście dwóch podstaw prawnych, a mianowicie art. 28 ust.1-3 usus i art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, na co prawidłowo powołał się organ orzekający, że zasadą ustaloną w art. 28 ust. 2 usus jest, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały wyliczone w art. 28 ust. 3 usus. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 usus jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki dające możliwość umorzenia należności składkowych zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przede wszystkim organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie zebrał w sposób prawidłowy materiału dowodowego. Ponadto w sposób prawidłowy nie odniósł się również do już zebranego materiału dowodowego, co spowodowało, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 i art. 11 kpa. Sąd podziela w tym względzie stanowisko zawarte w wyroku tut. sądu z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1991/07 (LEX nr 484910), w którym wywiedziono, że: "Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności (...). Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu". W sprawie, co należy podkreślić, mimo dwukrotnego rozpoznawania sprawy przez ZUS, to organ ten nie zastosował się do przepisu art. 79a § 1 kpa, który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w trybie art. 79a §1 k.p.a. jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w sprawie ZUS nie uczynił. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Wypada również zauważyć, że również dokonana analiza sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek zarówno wskazanych § 3 ust. 1 rozporządzenia także została dokonana nieprawidłowo. W szczególności, w ocenie sądu, wydana decyzja, jest przedwczesna, gdyż w sprawie nie ustalono w sposób prawidłowy stanu fatycznego. Należy stwierdzić, że sam organ w decyzji poddaje część oświadczeń skarżącej w wątpliwość, jednakże wyciąga z tego nieprawidłowe wnioski. Zauważyć bowiem trzeba, że to organ jest gospodarzem postępowania i to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i podejmowania z urzędu wszelkich działań zmierzających do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. Strona oczywiście nie jest zwolniona z obowiązku współpracy z organem w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. Strona nie jest tym samym zwolniona z obowiązku wykazywania okoliczności z zakresu jej sytuacji i podstaw rzutujących na możliwość ubiegania się o skorzystanie z ulgi w postaci umorzenia wskazanej należności. Jednakże to organ prowadzi postępowanie i to on w przypadku powstania określonych wątpliwości winien zwracać się do strony o stosowne wyjaśnienia i w wypadku nie udzielenia odpowiedzi, bądź też udzielenia odpowiedzi wymijającej, niepełnej może z takiego faktu dopiero wyciągać niekorzystne konsekwencje. Niedopuszczalne natomiast jest wskazywanie na wątpliwości, co do których organ nie zwracał się do strony o wyjaśnienie, nie informując przy tym strony o jej prawie wynikającym z art. 79a kpa. W ocenie sądu w sprawie zabrakło ustaleń związanych np. z miejscem zamieszkania strony. Mianowicie organ winien ustalić na podstawie jakiego tytułu prawnego strona mieszka w miejscu przez siebie wskazanym, czy i na jakiej podstawie pokrywa koszty związane z eksploatacją. Co więcej organ winien ustalić, czy kwota ok. 940 zł jest kwotą jedyną, którą dysponuje skarżąca, czy też osiąga jeszcze inne dochody, np. uzyskuje pomoc państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (program 500+), z opieki społecznej. Winien ustalić, czy dziecko strony uzyskuje alimenty, skoro skarżąca deklaruje, że jest osobą samotnie wychowującą dziecko, oraz w końcu czy sama skarżącą nie uzyskuje dodatkowych dochodów np. z hodowli i opieki nad zwierzętami (dane z internetu). Dopiero prawidłowe ustalenie strony dochodowej skarżącej i jej rodziny, a także strony kosztowej pozwoli na wydanie prawidłowej, poddającej się kontroli decyzji. Organ natomiast w sposób nieprawidłowy wskazał, że dochody skarżącej są poniżej minimum socjalnego, a z drugiej strony, że budzą one jego wątpliwości, bez próby uzyskania wyjaśnień. Organ także nie ustał, jakie jest wykształcenie skarżącej i jej doświadczenie oraz jakie są w przyszłości jej możliwości zarobkowe. Niepowoływanie się przez skarżącą na okoliczności, co do których skarżąca nie musiała wiedzieć, że są istotne dla organu, nie oznacza, że organ automatycznie może z tych okoliczności wyciągać negatywne dla strony konsekwencje w postaci odmowy umorzenia odsetek. Oczywistym jest, że ZUS ma obowiązek stania na straży finansów ubezpieczeń społecznych, jak to zauważył jego pełnomocnik w odpowiedzi na skargę. Jednakże stanie na straży tych finansów nie może być przesłanką przesądzającą, że w każdych okolicznościach organ odmawia umorzenia należności. Skoro racjonalny ustawodawca przewidział przesłanki umorzenia należności, to zdawał sobie także sprawę z konieczności dbania o stan finansów publicznych. Jednakże mimo to umożliwił w ściśle określonych wypadkach umorzenie należności, nakazując w takich sytuacjach uwzględniać "słuszny interesu strony" (art. 7 kpa). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny analizując (w wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 170/12) pojęcie "ważnego interesu dłużnika" nie można ograniczać tylko do sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych, gdyż funkcjonuje ono w zdecydowanie szerszym znaczeniu uwzględniającym także sytuację ekonomiczną strony, wysokość dochodów, zakres wydatków. Zawężanie wymagań umorzenia należności do sytuacji, gdy spłata składek uniemożliwi stronie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych byłoby niedopuszczalną interpretacja na niekorzyść dłużnika. Skoro strona powołuje się na własny interes w umorzeniu należności, to nie dopuszczalne było nie rozważenie tego interesu i poprzestanie tylko na wykazaniu interesu ogólnego (dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych, równość wobec prawa, domniemanie znajomości prawa), który legł u podstaw odmowy umorzenia należności. W sprawie sąd jedynie dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji i nie może zastąpić organu w analizie stanu faktycznego i przedstawieniu argumentów na zasadność umorzenie należności bądź też jej brak. To rolą organu jest przeanalizowanie sprawy, której to wszechstronna analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Czego ewidentnie w sprawie zabrakło. Mając powyższe na względzie w ocenie sądu, w przeprowadzonym postępowaniu zabrakło należytego zastosowania art. 7 kpa i 77 § 1 kpa. Organ winien, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozważyć i wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Twierdzenia ZUS wskazujące, że spłata należności z tytułu składek nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków oraz nie pozbawi strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jawią się obecnie jako zupełnie dowolne, gdyż organ nie odnosi jej do uzyskiwanych dochodów, ponoszonych wydatków oraz istniejącego zadłużenia i jego wysokości. Możliwości płatnicze strony winny być oceniane wg rzeczywistych możliwości, a nie tylko hipotetycznej możliwości. Zatem trzeba stwierdzić, że ZUS nie dokonał wszechstronnej analizy sprawy. Ograniczył się jedynie do pobieżnych, ogólnych twierdzeń, bez odniesienia się do konkretnej sprawy. ZUS ponownie wydając decyzję winien uwzględnić przedstawioną w wyroku ocenę i w wypadku powstania określonych wątpliwości organ powinien zwróci się do skarżącej, o informację w tym zakresie. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Sąd przypomina także, że w każdym wypadku w którym wykazanie przesłanek, do wydania pozytywnej decyzji, zależne jest od strony organ powinien stosować powołany art. 79a § 1 kpa. Z uwagi na powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, iż wskazane nieprawidłowości dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.