V SA/Wa 131/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi "[...]" s.c. - K. H., G. J., W. W., J. G., S. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - Prezes ZUS) na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy umorzenia "[...]" s.c. K. H., G. J., W. W., J. G., S. J. (dalej jako "[...]" s.c.) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 25 listopada 2005 r. "[...]" s.c. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej - Zakład) o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Nie można było jednak potwierdzić stanu konta spółki z uwagi na niezłożenie odpowiednich dokumentów rozliczeniowych. W dniu 11 stycznia 2006 r. do Zakładu wpłynął ponownie wniosek o umorzenie. Po rozpoznaniu ww. wniosku Zakład decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił umorzenia zaległych składek. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach określonych w ust. 3 tego artykułu. Organ I instancji podkreślił, że katalog sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność jest zamknięty. W przedmiotowej sprawie zaś żadna z tych sytuacji nie zachodzi. Dodatkowo Zakład zauważył, że ani komornik ani naczelnik urzędu skarbowego nie wydali postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na brak majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja. Rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji ograniczył uzasadnienie swojej decyzji do przywołania treści art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stwierdzenia, że w niniejszej sprawie warunków określonych w tym przepisie nie spełniono i w związku z tym wniosek o umorzenie zaległości nie mógł być rozpatrzony pozytywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności: - naruszenie art. 28 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; - naruszenie §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia wskutek jego niezastosowania; - naruszenie art. 187 w zw. z art. 120, art. 121 §1 oraz art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niewłaściwe ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie powołanych przez spółkę okoliczności i dowodów skutkujące przyjęciem, że spółka nie spełnia przesłanek do umorzenia zaległych należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przeciwieństwie do twierdzeń orzekających w sprawie organów, w przedmiotowej sprawie zachodzi całkowita nieściągalność. W ocenie skarżącej spółki Prezes Zakładu nie rozważał materiału dowodowego pod kątem udzielenia spółce chociażby częściowej ulgi, jeśliby organ po analizie dokumentów mimo wszystko stwierdził, że jego zdaniem spółka może spłacać zadłużenie w jakimś zakresie. Aby to jednak stwierdzić, konieczne byłoby faktyczne przeanalizowanie dokumentów, a nie ogólnikowe tylko stwierdzenie, że ani komornik ani urząd skarbowy nie stwierdził niewypłacalności. Ponadto zdaniem skarżącej rozstrzygający sprawę organ nie zbadał sprawy również pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. Powyższe stanowi - w ocenie Sądu - o braku właściwych rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącej, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może przy tym być uznane, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż strona mająca zagwarantowany czynny udział w postępowaniu nie dostarczyła żadnych nowych dokumentów. Rolą organu odwoławczego było bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarżąca wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że kosztów sądowych nie poniosła, gdyż była z nich zwolniona na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. Ponadto, na etapie postępowania sądowego nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, z którym wiązałby się zwrot kosztów, jak również nie brała udziału w rozprawie, a zatem nie poniósła także kosztów przejazdu do Sądu. W tej sytuacji wniosek o zwrot kosztów należało uznać za bezzasadny.