V SA/Wa 132/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. w Z. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami oddala skargę Porozumieniem z dnia 11 kwietnia 2007 r. zawartym na podstawie art. 27 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą "z.p.p.r.", zawartym w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego "Infrastruktura i Środowisko" (dalej: POIŚ) dla priorytetów I – Gospodarka wodno-ściekowa, II Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi, III – Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowisk, oraz V – Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (jako Instytucja Zarządzająca) powierzyło Ministerstwu Środowiska (jako Instytucji Pośredniczącej), zadania związane z realizacją programu operacyjnego, m.in. w zakresie wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Porozumienie to zmieniane było następnie: Aneksem nr 1 z 11 kwietnia 2007 r., Aneksem nr 2 z dnia 23 listopada 2007 r., Aneksem nr 3 z dnia 4 stycznia 2010 r., Aneksem nr 4 z dnia 17 lutego 2011 r. oraz Aneksem nr 5 z dnia 21 kwietnia 2011 r. Ministerstwo Środowiska (jako Instytucja Pośrednicząca) na mocy porozumienia zawartego w dniu 26 czerwca 2007 r. na podstawie art. 27 i 32 ustawy z.p.p.r. w sprawie realizacji POIŚ dla priorytetów I – Gospodarka wodno-ściekowa, II –Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi, III – Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska, oraz IV – Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska, powierzyło Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie – zwanemu dalej "NFOŚiGW", (jako Instytucji Wdrażającej), część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego m.in. w zakresie wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. W toku postępowania prowadzonego przez NFOŚiGW jako Instytucji Wdrażającej, która realizuje zadania związane z wydawaniem decyzji w przedmiocie środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami wynikającymi z Umowy o dofinansowanie nr [...] "[...]", Związek Międzygminny ds. Ekologii w Z. złożył pismo z dnia [...] maja 2011 r. wnosząc m.in. o zawieszenie prowadzonego postępowania. Jako uzasadnienie wniosku o zawieszenie postępowania wskazano na konieczność rozstrzygnięcia powstałych w toku postępowania zagadnień incydentalnych (wniosek o wyłącznie Prezesa Zarządu oraz wszystkich pracowników NFOŚiGW od udziału w prowadzonym postępowaniu z uwagi na to, że reprezentują oni drugą stronę postępowania). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Minister Środowiska odmówił wyłączenia Prezesa Zarządu NFOŚiGW w W. od udziału w postępowaniu prowadzonym przez NFOŚiGW w W. w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami, wynikającymi z Umowy o dofinansowanie nr [...], Pojekt "[...]". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia znak [...] Prezes Zarządu NFOŚiGW odmówił wyłączenia pracowników NFOŚiGW w W. od udziału w postępowaniu prowadzonym przez NFOŚiGW w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami, wynikającymi z Umowy o dofinansowanie nr [...], projekt – [...]faza II". Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] NFOŚiGW odmówił uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami, wynikającymi z Umowy o dofinansowanie nr [...] projekt "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się m.in. na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1312/06 zgodnie z którym podejmowanie czynności na żądanie strony zmierzających do wydania postanowienia na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. o wyłączenie organu administracyjnego czy też pracownika organu, nie stanowi wstępnego zagadnienia prejudycjalnego a w konsekwencji nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia 19 września 2011 r. Związek Międzygminny do Spraw Ekologii w [...] złożył zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zawieszenie postępowania względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia. Minister Rozwoju Regionalnego rozpoznając sprawę jako organ II instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymano stanowisko prezentowane przez organ I instancji oraz odniesiono się do zarzutów zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Związek Międzygminny do [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano właściwość organu rozpoznającego zażalenie z dnia 19 września 2011 r. Zdaniem strony skarżącej przepisy na jakie powołał się Minister Środowiska oraz Minister Rozwoju Regionalnego zawierają szczególne rozwiązania kwestii właściwości, lecz dotyczą wyłącznie organu właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji. Według skarżącego nie ma podstaw do stosowania tych samych norm w postępowaniach wywołanych składaniem zażaleń, dlatego też zażalenie złożone w sprawie winien rozpoznać Minister Środowiska zamiast Ministra Rozwoju Regionalnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 28 kwietnia 2012 r. strona skarżąca wniosła o umożliwieniu udziału w postępowaniu przed Sądem Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., bowiem NFOŚiGW brał udział w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U.2012.270 -j.t.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiony środek zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż wniosek strony skarżącej dotyczący zawiadomienia Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o toczącym się postępowaniu celem ewentualnego wzięcia w nim udziału, nie zasługiwał w ocenie Sądu na uwzględnienie. NFOŚiGW występował bowiem w toczącym się postępowaniu administracyjnym jako organ I instancji rozpoznający wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania dotyczącego zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami. Jak wynika z treści przepisu art. 32 p.p.s.a. w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nadto w art. 33 p.p.s.a. wskazano, iż udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może brać również osoba, której interesu prawnego badana sprawa dotyczy. Z terści przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 89, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) wynika natomiast, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości, iż organ administracyjny badający sprawę nie jest stroną postępowania administracyjnego, lecz organem państwa rozstrzygającym sprawę pomiędzy stronami bądź też dotyczącą danych stron postępowania. W postępowaniu Sądowym mogą więc brać udział wyłącznie podmioty wskazane w powyższych przepisach tj. organ II instancji, skarżący, lub osoba której interesu prawnego dana sprawa dotyczy. Organ I instancji nie mieści się zatem w katalogu podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu sądowym. Przechodząc natomiast do meritum sprawy wyjaśnić należy, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zawsze może być ono zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym, tj. wydaniem decyzji, czy też zawarciem ugody administracyjnej. Jeżeli wystąpią bowiem przewidziane prawem przeszkody, to organ administracyjny może zawiesić prowadzone postępowanie a w niektórych określonych prawem przypadkach jest wręcz do tego zobowiązany. Badana sprawa administracyjna odnosi się właśnie do oceny takich okoliczności. Według strony skarżącej okoliczność złożenia wniosku o wyłączenie Prezesa i pracowników NFOŚiGW stanowiła przeszkodę w rozpoznaniu sprawy, natomiast zdaniem organu brak było podstaw do wnioskowanego zawieszenia postępowania. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca podnosiła, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego ze względu na realizację przesłanek określonych przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Należy tutaj podkreślić, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny, a załatwienie sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ocenie Sądu brak było podstaw do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela tutaj powoływaną przez organ argumentację zawartą w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt II OSK1312/06 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu wyłączenie organu lub pracowników organu od załatwienia sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w ww. sprawie. Powoływany przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem tym rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to, poza tym, zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Natomiast podejmowanie czynności na żądanie strony zmierzające do wydania postanowienia na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 kpa i art. 24 § 1 pkt 1 kpa o wyłączenie organu administracyjnego czy też pracowników organu nie stanowi wstępnego zagadnienia prawnego prejudycjalnego, w konsekwencji zaś podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa . Podkreślić także należy, iż postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika od rozstrzygania czy też podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest ostateczne albowiem nie przysługuje od niego środek zaskarżenia. Jednocześnie przypomnieć należy, iż w przedmiotowej sprawie wnioski o wyłącznie pracowników organu negatywnie rozpoznane zostały odpowiednio w dniu [...] lipca 2011 r. (dot. Prezesa Zarządu NFOŚiGW) oraz w dniu [...] sierpnia 2011 r. (dot. pracowników NFOŚiGW). Dlatego też na dzień podejmowania przez organy administracyjne obu rozstrzygnięć w sprawie (I i II instancja), niezależnie nawet od wyżej wskazanej argumentacji, brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Gdyby jednak w sprawie okazało się, iż w czynnościach decydujących tj. wydaniu decyzji uczestniczył pracownik lub organ administracyjny, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 i 25 i 27 kpa to procedura administracyjna stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonego decyzją ostateczną poprzez wznowienie takiego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących właściwości organu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie wskazać należy, iż także w tej części działanie organu uznać należy za uzasadnione. Stanowisko organu przedstawione w tym zakresie w odpowiedzi na skargę jako oparte na prawidłowej wykładni właściwie zastosowanych przepisów prawa Sąd uznał za prawidłowe. Wyjaśnić tutaj należy, iż art. 144 k.p.a. w zakresie kompetencji do wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie wniesionego zażalenia w toku trwania postępowania administracyjnego odsyła do przepisów dotyczących odwołań (art. 127 k.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 127 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie organem odwoławczym na podstawie art. 211 ust. 4b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2014 z zm.) w zw. z art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) od decyzji wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą w przedmiocie zwrotu środków jest instytucja zarządzająca. W przedmiotowej sprawie instytucją zarządzającą jest Minister Rozwoju Regionalnego, dlatego też zarzut jego rzekomej niewłaściwości do rozpoznania sprawy Sąd uznał za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze Sąd odmówił zasadności podnoszonym w skardze zarzutom i w pełni podzielił argumentację organu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak również w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. Rozważania zawarte w motywach skargi a dotyczące właściwości organu rozpoznającego sprawę w II instancji wobec przytoczonej wyżej argumentacji pozostają bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.