II OSK 1312/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 97/06 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk97/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia przedmiotowego postępowania . Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...], którym E. B. wystąpił do Burmistrza Miasta C. o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia tego organu od prowadzenia wskazanego wyżej postępowania. Jako podstawę prawną zawieszenia wnioskodawca przytoczył art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta C. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia podniesiono, iż zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa może wystąpić, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym jak podkreślono, pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W tym stanie rzeczy "wyłączenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie" nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu. Jednocześnie organ stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania pozostałe przesłanki zawieszania, o których mowa wart. 97 i 98 kpa. E. B. zaskarżył w/w postanowienie i wniósł zażalenie zarzucając organowi I instancji wadliwość dokonanej oceny stanu prawnego sprawy, albowiem wniosek o wyłączenie organu od rozpoznania sprawy powoduje powstanie zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymaga wcześniejszego zawieszenia postępowania . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu, powodem żądania zawieszenia postępowania w sprawie było rozstrzygnięcie kwestii wyłączenia Burmistrza Miasta C. od załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem rozstrzygnięcie tego problemu nastąpiło postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w dniu [...]. Zaistnienie tej okoliczności w ocenie organu przesądziło o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Zdaniem organu ostateczne rozstrzygnięcie o wyłączeniu organu powoduje, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania do tego czasu. Jednakże uznano, że pomimo pewnych wad zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy, albowiem w sprawie nie ma podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia . Na powyższe postanowienie E. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i domagał się jego uchylenie zarzucając naruszenie fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności polegające na powierzchownym potraktowaniu złożonego przez niego wniosku. W szczególności skarżący podkreślił, że nie wyjaśniono jakie wady wystąpiły w orzeczeniu I instancji i czy miały one charakter rażący czy nieistotny. Tylko prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia może stanowić podstawę dalszego prowadzenia postępowania w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając złożoną skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją przyjmując, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] odpowiada prawu, albowiem nie narusza przepisów obowiązujących w chwili jego wydawania. Podniesiono, iż organy obu instancji prawidłowo stwierdziły brak podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie gdyż wyłączenie organu od załatwienia sprawy w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie stanowi wstępnego rozstrzygnięcia zagadnienia, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydania decyzji. Zauważono, iż z chwilą podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia o odmowie wyłączenia organu od załatwienia sprawy, postępowanie o zawieszenie stało się bezprzedmiotowe. Przyczyna, dla której miało być ono zawieszone przestała istnieć. Zgodnie z wnioskiem E. B. przedmiotowe postępowanie prowadzone było w sprawie "zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w kwestii wyłączenia organu I instancji". Skoro, więc ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia organu zapadło, to zdaniem Sądu postępowanie utraciło swój byt. Ponadto dodano, iż postanowienie o odmowie wyłączenia organu z chwilą jego wydania jest ostateczne. Nie kończy ono postępowania ani też nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Na postanowienie to nie służy również zażalenie albowiem, zgodnie z treścią art. 141 § 1 kpa zażalenie na postanowienie przysługuje, gdy tak stanowi kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku, bowiem postanowień wydanych na podstawie art. 24 i 25 kpa przepisy tej ustawy nie przewidują prawa zażalenia. Natomiast jak zauważono, Sąd I instancji rozpatrując skargę E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] w sprawie wyłączenia organu od załatwienia sprawy, uznając ją za niedopuszczalną postanowieniem z dnia [...] sygn. akt II SA/Bk 41/06 orzekł o jej odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik E. B. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz 25 § 1 pkt 1 oraz art. 24 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, że orzeczenie organu administracji pozostającego w stanie wyłączenia nie stanowi zagadnienia wstępnego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Wskazując na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów procesu. W motywach skargi kasacyjnej wskazując na przebieg postępowania w sprawie zauważono, że w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że skoro ostateczne rozstrzygniecie w sprawie wyłączenia organu zapadło, a skarżący wnosił o zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia organu, to postępowanie utraciło swój byt. Zdaniem skarżącego cecha prawomocności orzeczenia administracyjnego nie jest tożsama z cecha ostateczności. Jedynie kodeks postępowania administracyjnego w art. 269 wprowadził regułę przejściową ustalająca zasadę, że decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Uznając rozstrzygniecie Sądu I instancji za nietrafne wyjaśniono, że wyłączenie organu administracji jest szczególną instytucją kodeksową, która zagwarantować ma bezstronne i obiektywne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wyłączenie organu prowadzi więc do stanu, w którym dana sprawa przechodzi do właściwości innego organu a dane postępowanie kończy się w aspekcie kompetencyjnym przed organem z zasady właściwym. Stan wyłączenia musi więc być kategorią obiektywną. Powinien być on także stabilny, tj. dawać gwarancje, że określone przeszkody zniweczyły dalsze prowadzenie postępowania przed organem administracji kodeksowo właściwym do prowadzenia postępowania albo też uznawać, że nie są one kwalifikowane i rozstrzygnięcie wydane w wyniku postępowania korzystać będzie z ochrony prawnej. Jednocześnie zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone . Skoro zatem wystąpiły okoliczności, która wskazują na to, że organ administracji utracił zdolność do działania, to rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może pozostawać obojętne dla toczącego się postępowania merytorycznego. Tym samym ocena Sądu I instancji, że orzeczenie organu administracji pozostającego w stanie wyłączenia nie stanowi zagadnienia wstępnego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nie może być akceptowana z punktu widzenia kryterium praworządności i tym samym narusza, wyrażoną w art. 3 § 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej . Wyjaśnić na wstępie należy, iż skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia a nie jak winno być prawidłowo wyroku lecz z całokształtu wniesionej skargi kasacyjnej wynika, że skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego przedmiotową skargą wyroku. Przystępując zatem do oceny wniesionego środka odwoławczego od orzeczeń Sądu I instancji uznano, iż złożona skarga kasacyjna oraz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo przyjął, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy na skutek wniosku strony o wyłączenie organu od załatwiania sprawy brak było podstaw do zawieszenia na podstawie art. 97 §1 pkt.4 kpa postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem wyłączenie organu od załatwienia sprawy nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w /w sprawie . Przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem tym rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to, poza tym, zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Natomiast podejmowanie czynności na żądanie strony zmierzających do wydania postanowienia na podstawie art. 25 § 1 pkt. 1 kpa i art. 24 § 1 pkt. 1 kpa o wyłączenie organu administracyjnego czy też pracownika organu nie stanowi wstępnego zagadnienia prawnego prejudycjalnego, w konsekwencji zaś podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 kpa . Postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika od rozstrzygania czy też podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest ostateczne albowiem nie przysługuje od niego środek zaskarżenia w formie zażalenie zaś strona może je kwestionować wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego składając odwołanie od decyzji wydanej w sprawie ( art. 142 kpa ) - porównaj ( wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. akt SA/Po 1555/89 opublikowany ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 44 ) . Wyłączenie natomiast organu lub pracownika od czynności decydujących w sprawie powoduje odstąpienie tego organu lub osoby od wszelkich działań w toku postępowania co przecież nie wpływa na bieg postępowania administracyjnego . Zatem fakt niezaskarżalności postanowienia organu w przedmiocie wyłączenia od orzekania w sprawie i jego charakter wskazują, że nie można uznać, iż kwestia ta stanowi zagadnienie prejudycjalne. Jednocześnie przypomnieć należy, iż jak wynika to z akt sprawy w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] w obrocie prawnym pozostawało ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] znak :[...] odmawiające wyłączenia Burmistrza Miasta C. od prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też na dzień podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia przesądzona na tym etapie postępowania przesłanka odmowy wyłączenia organu od załatwiania sprawy dodatkowo niezależnie od wyżej wskazanych przesłanek pozwalała przyjąć braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego . Natomiast gdyby w sprawie okazało się, iż w czynnościach decydujących tj. wydaniu decyzji uczestniczył pracownik lub organ administracyjny, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 i 25 i 27 kpa to procedura administracyjna stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonego decyzją ostateczną poprzez wznowienie takiego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 3 kpa . Stąd też nie można zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał wadliwej kontroli legalności podjętych w sprawie postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie można więc uznać za usprawiedliwione. Rozważania zawarte w motywach skargi kasacyjnej a dotyczące ostateczności i prawomocności nie mają wobec przytoczonej wyżej argumentacji jakiegokolwiek znaczenia dla bytu niniejszej sprawy . W tych okolicznościach uznano, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i dlatego też jako nie zasługująca na uwzględnienie podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .