V SA/Wa 1325/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę K. (zwaną dalej Skarżącą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]listopada 2012 r. nr [...] w sprawie zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. dokonał zmian w planie wydatków w budżecie Wojewody [...] na rok 2010 poprzez zmniejszenie nierozdzielonej kwoty dotacji w dziale 854 Edukacyjna opieka wychowawcza w rozdziale 85415 na pomoc materialną dla uczniów w § 2030 dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację własnych zadań bieżących gmin i ustalił plan dotacji celowej dla jednostek samorządu terytorialnego. Dla gminy K. została zaplanowana dotacja celowa na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w kwocie 136.618 zł. Dodatkowo Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. zwiększył dla Gminy K. plan dotacji celowej na przedmiotowe zadanie o kwotę 90.233 zł. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2010 r. plan dotacji celowej na przedmiotowe zadanie został zmniejszony o kwotę 90.233 zł. Plan po zmianach ustalono w wysokości 136.618 zł. W powyższych decyzjach Wojewoda [...] wskazał, że środki pochodzą z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2010 w części 83, poz. 26 i przeznaczone są na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym zgodnie z art. 90d i art. 90e ustawy o systemie oświaty i pismami z [...] kwietnia 2010 r., z [...] października 2010 r., z [...] grudnia 2010 r. oraz poinformował o konieczności uwzględnienia art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157. poz. 1240 z późniejszymi zmianami). W związku z powyższym w dniu [...] września 2010 r. została zawarta pomiędzy Wojewodą [...], a Gminą K. umowa Nr [...] o udzielenie dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Zgodnie z zapisem umowy Wojewoda [...] zobowiązany był udzielić Gminie K. dotacji celowej w kwocie 136.618 zł. W myśl § 2 ust. 5 wyżej wymienionej umowy Gmina K. została zobowiązana do przedłożenia rozliczenia wykorzystania dotacji w terminie do 15 stycznia 2011 r. Gmina K. przedłożyła rozliczenie dotacji otrzymanej z budżetu państwa w 2010 r., z którego wynikało, że na realizację zadania nie przeznaczyła środków własnych. Całkowity koszt zadania wyniósł 38.081.77 zł. i w 100% został sfinansowany z dotacji celowej bez udziału środków własnych. Dodatkowo dokonała zwrotu niewykorzystanej dotacji w wysokości 98.536.23 zł. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] poinformował Gminę, iż z uwagi na brak udziału środków własnych w finansowaniu zadania dotyczącego wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w wysokości co najmniej 20% kosztów jego realizacji, Gmina zobowiązana jest do zwrotu dotacji w kwocie 7.616.35 zł. Powyższego należało dokonać w terminie 15 dni od dnia otrzymania pisma. W związku z brakiem zwrotu na rachunek Wojewody [...] wymienionej kwoty wraz z należnymi odsetkami Wojewoda [...] zawiadomieniem z [...] sierpnia 2012 r. wszczął z urzędu wobec Gminy K. postępowanie administracyjne w sprawie określenia jej do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej, udzielonej w 2010 r. na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 7.616.35 zł oraz terminu naliczenia odsetek jak dla zaległości podatkowych, od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od 28 maja 2012 r. do dnia zwrotu części dotacji do budżetu państwa, a następnie decyzją z [...] listopada 2012 r. zobowiązał Gminę do zwrotu kwoty 7.616.35 zł. wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na realizację wskazanego zadania gmina przeznaczyła kwotę 38.081.77 zł, a zatem zadanie to zostało sfinansowane w całości ze środków pochodzących z dotacji celowej. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych co najmniej 20% tej kwoty,a zatem 7.616,35 zł powinno pochodzić ze środków własnych gminy. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2012r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca powołując się na art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 90p ust. 1, art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 2, art. 167 ust. 4 Konstytucji RP wskazała, że słowo dofinansowanie oznacza możliwość, a nie obowiązek przeznaczenia na ten cel środków własnych gminy. Powołała się również na stanowisko przedstawione w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z 9 września 2005 r. i 10 marca 2010 r. oraz zwróciła uwagę, że środki na dotację były uruchomione w ramach Narodowego Programu Stypendialnego realizowanego od 2005 r. Minister Finansów zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. Minister wyjaśnił, iż przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Przepis ten - zdaniem organu - jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister stwierdził, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (art. 90p ustawy o systemie oświaty). Minister powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że z istoty zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny. Zatem zdaniem Ministra Finansów przedmiotowe świadczenia na rzecz uczniów nie mogą być finansowanie w całości z budżetu państwa, lecz powinny być jedynie w określonym zakresie dofinansowywane. Środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu jedynie wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy. W związku z tym, jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być zwolnione z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych, w tym przypadku zadań dotyczących udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Zauważył, że obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest przepisem określającym jedynie poziom przyznanej dotacji celowej, który nie może być przekroczony, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. Żaden z obowiązujących przepisów nie stanowi natomiast, by jednostki samorządu terytorialnego korzystały ze zwolnienia z ww. obowiązku finansowania wymienionych zadań własnych. Minister Finansów powołując się na art. 169 ust. 2 i 4, 5 pkt 2 i 6 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił, że dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. Gmina K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2013 r., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Skarżonej decyzji Ministra Finansów zarzuciła naruszenie: 1) art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych- poprzez jego błędne zastosowanie, 2) art. 90r ust. 1w związku z art. 90b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty- poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób finansowania zadań własnych z dotacji celowej, niż przewidziany w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, 3) art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji- poprzez ich niezastosowanie, Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów administracyjnych a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd podziela w całości stanowisko, które prezentował w podobnych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (tak m.in. wyrok z 3 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2105/11, publ. – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych, która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, natomiast zapis ust. 2 brzmi: Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin "dofinansowanie" oznacza sfinansowanie jakiegoś zadania w części, nie w całości. Gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np. ,,sfinansowanie" czy ,,sfinansowanie w całości". Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, uwzględnił również treść protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499/VI z którego wynika, że art. 128 ustawy o finansach przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. To, iż pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając w 2009r. przepis art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% dofinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina. Sąd podziela tym samym stanowisko Wojewody [...] oraz Ministra Finansów odnoszące się do tego problemu. Ustawa z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty jest "odrębną ustawą" w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009r. Taką regulację zawiera, na przykład, ustawa z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259). W związku z powyższym w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie więc organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że dotacje celowe zostały przyznane na rok 2010 na podstawie obowiązujących przepisów i na ten właśnie rok budżetowy. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010r., zatem wprowadzenie do obrotu prawnego art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009r. (ustawa została uchwalona w dniu 27 sierpnia 2009r. i ogłoszona 24 września 2009r. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r.) nie miało charakteru niespodziewanego i nie naruszało zasady ochrony interesów w toku. Gmina miała stosowny czas na przygotowanie się do jej stosowania. Sąd nie podziela zarzutu, że w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Zauważyć bowiem należy, że pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych na podstawie art. 108 - który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 ustawy o finansach publicznych z 2009r. - dotacje celowe mogły być przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/11, niepubl., zawarty w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Dodatkowo art. 166 Konstytucji RP wskazuje, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Natomiast dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku z dnia 28 czerwca 2001r., (U 8/00, OTK 2001 nr 5, poz. 123, LEX nr 48449) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Z istoty bowiem zadania własnego wynika, iż jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania w jakiejś mierze o zakresie i sposobie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego, lub co najmniej o sposobie jego realizacji i finansowaniu". Również w doktrynie akcentowane jest ograniczenie roli omawianych dotacji celowych wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja ta pozostaje aktualna dla uzasadnienia wprowadzenia limitów kwot dotacji na dofinansowanie zadań własnych, określonego w ust. 2 art. 128 ustawy o finansach publicznych, co powinno zachęcić samorządy do poszukiwania alternatywnych w stosunku do zasileń z budżetu państwa źródeł finansowania zadań własnych (L. Lipiec – Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Oficyna 2011). Dlatego też bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Trzeba bowiem ponownie podkreślić, że udzielanie pomocy uczniom było i jest zadaniem własnym gminy, na które gmina mogła w 2010r. otrzymać co najwyżej 80% dotację. Zadanie własne gminy było możliwe do dofinansowania przez budżet państwa do wysokości co najwyżej 80 % poniesionych kosztów. Zatem na pozostałą część zadania własnego gmina winna znaleźć pokrycie w środkach własnych, w tym m.in. z dochodów gminy z podatków lokalnych. Wyjaśnienia wymaga także, że Sąd uznał twierdzenia Skarżącej dotyczące kłopotów finansowych Gminy za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Twierdzenia te nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż wychodzą poza problematykę będącą przedmiotem rozpatrzenia. Ponadto Sąd z urzędu nie stwierdził, aby organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.