V SA/Wa 1328/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej; oddala skargę. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 nr [...] Gmina [...] (zwana dalej: skarżącą) otrzymała w 2010 r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w kwocie 465.414 zł. Następnie skarżąca została poinformowana o zwiększeniu dotacji o kwotę 340.906 zł na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W zawiadomieniach o przyznaniu i zwiększeniu dotacji wskazano, że dotacja winna zostać wykorzystana z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.; zwana dalej: u.f.p.). Z przedstawionego przez skarżącą rozliczenia otrzymanej dotacji wynikało, że na realizację zadania (dofinansowania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym) Gmina [...] nie przeznaczyła żadnych środków własnych. Całkowity koszt realizacji ww. zadania wynoszący 542.539,86 zł został sfinansowany z dotacji celowej. W związku z powyższym Wojewoda [...] poinformował Gminę [...], pismem z [...] maja 2012 r., iż z uwagi na brak udziału środków własnych w finansowaniu zadania dotyczącego wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w wysokości co najmniej 20% kosztów jego realizacji Gmina zobowiązana jest do zwrotu dotacji w kwocie 108.507.97 zł. W odpowiedzi na powyższe pismo Gmina stwierdziła, iż żądanie zwrotu dotacji we wskazanej kwocie jest bezpodstawne. Wobec braku wpływu zwrotu części dotacji, Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] określił Gminie kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 108.507.97 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie art. 128 ust. 2 u.f.p. z uwagi na brak wkładu własnego skarżącej w realizowane zadanie. Gmina [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 128 ust. 2 u.f.p. poprzez błędne zastosowanie. Przepis ten – jak wskazała strona – ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie strony natomiast, zadanie z zakresu pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym przejawia cechy zadania zleconego i za takie należałoby je uznać. Skoro więc zadania z zakresu pomocy materialnej dla uczniów są w istocie zadaniami zleconymi, to przemawia to za twierdzeniem, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie ma do nich zastosowania. Strona podniosła również, że "dofinansowanie", to jedynie możliwość, a nie obowiązek, partycypowania przez jednostką samorządu terytorialnego w kosztach realizacji tego zadania. Taki sposób interpretacji tego wyrażenia wynika z treści pisma Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2005 r. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz w pełni podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż sporny w sprawie przepis art. 128 ust. 2 u.f.p. jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Minister Finansów wskazał następnie, że zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Art. 90r tej ustawy stanowi natomiast podstawę prawną do przekazywania z budżetu państwa środków na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie dotacji celowej. W ocenie Ministra Finansów powołane przepisy jednoznacznie wskazują więc charakter ww. zadania. Wbrew stanowisku strony, zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W odniesieniu do znaczenia terminu "dofinansowanie" Minister Finansów wskazał, że nie do zaakceptowania jest pogląd strony jakoby w świetle art. 42 ust. 2 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dofinansowanie stanowiło jedynie możliwość, a nie obowiązek partycypowania przez jednostkę samorządu terytorialnego w kosztach realizacji zadania. Obowiązek zapewnienia udziału środków w realizacji zadania wynika wprost z charakteru przedmiotowego zadania oraz właściwych, powołanych w sprawie, przepisów. Następnie organ II instancji wskazał, że na obowiązek zapewnienia udziału środków własnych w wysokości nie niższej niż wynika to z art. 128 ust. 2 u.f.p. nie ma wpływu treść pisma Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. W ocenie Ministra Finansów istotne jest to, że żaden z przepisów zawartych w ustawie o systemie oświaty nie stanowi by dotacje celowe na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym mogły być przyznane w wyższej wysokości niż wynika to z art. 128 ust. 2 u.f.p. Artykuł 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi bowiem jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Poza tym ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych (art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz art. 127 ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych). Rozróżnienie takie zawierają również: art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 128 ust. 2 i art. 169 ust. 2 u.f.p. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają zasady ogólne wynikające z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca odwołuje się wprost do dotacji celowych, do proporcji, i w którym dodatkowo jest mowa o dofinansowaniu określonych zadań (analogicznie jak w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Użycie w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu jedynie wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy. W związku z tym, jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być zwolnione z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych, w tym przypadku zadań dotyczących udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów podnosząc w stosunku do niej zarzuty naruszenia: - art. 128 ust. 2 u.f.p. przez jego błędne zastosowanie, - art. 90r ust. 1 w związku z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób finansowania zadań własnych z dotacji celowej, niż przewidziany w art. 128 ust. 2 u.f.p., - art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie. Uzasadniając tak postawione zarzuty skarżąca zaznaczyła, iż znane jej są orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazała jednak, że w niniejszej sprawie występują dodatkowe elementy, które nie zaistniały w podobnych sprawach rozpoznawanych wcześniej. Poza tym skarżąca podkreśliła, że wszystkie sprawy dotyczące tego samego zagadnienia nie muszą być rozpoznawane jednolicie. Jako pierwszą dodatkową okoliczność, która wystąpiła w rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała dopuszczenie jako dowód pisma Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2010 r., stanowiącego wniosek złożony w trybie art. 90r ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Z pisma tego wynika, że środki na dotację były uruchamiane w ramach "Narodowego Programu stypendialnego". Zasady tego Programu przedstawione zostały natomiast w piśmie MEN z dnia [...] września 2005 r., w którym wyrażenie "dofinansowanie" użyte w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty oznaczało możliwość, a nie obowiązek przeznaczenia na cel udzielenia uczniom świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, środków własnych gminy. W ocenie skarżącej nie ma żadnych podstaw, aby taki sposób wykładni ww. pojęcia zmieniać po wejściu w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. Następnie skarżąca wskazała, że wbrew pierwszemu intuicyjnemu wrażeniu, w słowie "dofinansowanie" nie mieści się obligatoryjny udział własny środków pieniężnych gminy. Przez "dofinansowanie" kosztów realizacji jakiegoś zadania ze środków budżetu państwa należy bowiem rozumieć możliwość dołożenia przez gminę środków własnych, a nie taki obowiązek, chyba że wynika on wprost z przepisu. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, iż przepisy u.f.p. nie zawierają definicji ww. pojęcia. W przypadku nieuznania przez WSA w Warszawie ww. argumentacji za zasadną, skarżąca zwróciła uwagę, iż z treści art. 90b ustawy o systemie oświaty wynika, że przepis ten "stanowi inaczej" w rozumieniu art. 128 ust. 2 u.f.p. Finansowanie pomocy materialnej ze środków gminy zostało w nim bowiem przewidziane fakultatywnie, podczas gdy jako obowiązkową określono tam jedynie dotację z budżetu państwa. Przedstawione rozumienie "dofinansowania" użytego w art. 90r ustawy o systemie oświaty potwierdza również okoliczność, iż zadania w zakresie pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów powinno być oceniane jako zadanie zlecone. Dalej skarżąca podniosła, iż przeciwko stosowaniu art. 128 ust. 2 u.f.p. do dotacji udzielonej w 2010 r. przemawiają zasady wynikające z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Na koniec skarżąca podniosła, że art. 128 ust. 2 u.f.p. posługuje się pojęciem "kosztów realizacji zadania". Kosztem takim w odniesieniu do zadania ocenianego w niniejszym postępowaniu jest natomiast nie tylko kwota wypłacona beneficjentom, lecz również koszty związane z orzekaniem o uprawnieniach do poszczególnych świadczeń, koszty związane z kontrolą składanych oświadczeń, itp. – a więc koszty wynagrodzeń pracowników, koszty eksploatacji budynku, koszty biurowe. Wszystkie te przywołane koszty zostały pokryte przez skarżącą, jednakże orzekające w przedmiotowej sprawie organy nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania, które to naruszenie mogłoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Od dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych, która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, natomiast przepis ust. 2 brzmi, iż kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Powyższy przepis jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Jak trafnie zauważył Minister w zaskarżonej decyzji wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. W tym miejscu należy również wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących interpretacji art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009r. (vide m.in. wyroki z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2105/11; z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/11 ; niepubl., zawarte w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznawana sprawa wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie zawiera natomiast odmiennych elementów, które mogłyby uzasadniać uznanie skargi za zasadną. Wskazać zatem należy, że użycie w powołanym powyżej przepisie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Wkład własny gminy może zaś polegać wyłącznie na bezpośrednim partycypowaniu w kosztach realizacji zadania (w niniejszej sprawie w wypłacaniu świadczeń socjalnych), a nie na ponoszeniu wskazanych w skardze: kosztów wynagrodzeń pracowników, eksploatacji budynku, czy też kosztów biurowych. Przy zastosowaniu wykładni językowej konieczne jest kierowanie się znaczeniem słów, a także poczynienie założenia, iż ustawodawca racjonalnie takich, a nie innych słów używał. Należy wskazać, że w obrębie tego samego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobraną w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Gdyby tak nie było, ustawodawca użyłby w miejsce terminu "dofinansowanie" innego określenia, np. "sfinansowanie" czy, "sfinansowanie w całości’". Dodatkowo wskazać też należy, iż z protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z [...] lipca 2009 r., nr [...], Biuletyn z posiedzenia [...] wynika, że art. 128 u.f.p. przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. Sąd nie kwestionuje, iż "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty. Jednocześnie należy jednak zauważyć, że żaden z przepisów tej ustawy nie określa, że udział procentowy dofinansowania przedmiotowego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90b tej ustawy jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Taką regulację zawiera, na przykład, ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267 poz. 2259). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma także okoliczność, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 90p ustawy o systemie oświaty). Z istoty takiego zadania i obowiązujących przepisów, które powołano w zaskarżonej decyzji należy wnioskować, że przedmiotowe świadczenia na rzecz uczniów nie mogą być finansowanie w całości z budżetu państwa, lecz powinny być jedynie w określonym zakresie dofinansowywane. To właśnie ze względu na charakter zadań (zadania własne j.s.t.) ustawodawca przewidział możliwość ich dofinansowania. Żaden z obowiązujących przepisów nie stanowi jednocześnie o zwolnieniu jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Obowiązujący art. 128 ust. 2 u.f.p. określa jedynie poziom przyznanej dotacji celowej, który nie może być przekroczony, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej, co jak wskazano powyżej nie ma w niniejszej sprawie miejsca. Wobec powyższego za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz art. 90r w zw. z art. 90b ust. 1ustawy o systemie oświaty. Za chybiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie, bowiem jednostka zawsze musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale nawet niezwłocznego wprowadzenia regulacji prawnych. Poza tym w rozpoznawanej sprawie dotacja dla Gminy [...] udzielana była pod rządami u.f.p. z 2009 r. na warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, a więc nie była to kontynuacja "interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej u.f.p. z 2005 r. Należy też odnotować, że u.f.p. z 2009 r. weszła w życie 1 stycznia 2010 r. na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające - ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157,.poz. 1241 ze zm.). Ustawodawca uwzględniając konsekwencje wprowadzenia nowej regulacji przewidział przepisy przejściowe w odniesieniu do niektórych instytucji z zakresu finansów publicznych dotyczące. Tego rodzaju przepisy odnosiły się np. do likwidacji gospodarstw pomocniczych oraz rachunków dochodów własnych. Ustawodawca skorzystał również z instytucji przedłużenia obowiązywania dawnego prawa np. w odniesieniu do art. 169 - 171 u.f.p. z 2005 r. Analogicznych przepisów przejściowych nie wprowadzono natomiast w odniesieniu do stosowania art. 108 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. Zatem w przedmiotowej sprawie brak było podstaw niestosowania przepisów nowej ustawy do dotacji udzielonej w roku 2010. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2119/11, iż w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. nie nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych na podstawie art. 108 - który jak wskazano, był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. - dotacje celowe mogły być bowiem przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania. Potwierdza to również niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego za zgodne z prawem należało uznać stanowisko Wojewody Śląskiego i Ministra Finansów, iż w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. – dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p. Wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości została przy tym wyliczona prawidłowo. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oddalił skargę.